1. Право пользования поверхностными водными объектами или их частями приобретается физическими лицами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
2. На основании договоров водопользования право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях:
1) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов в соответствии с частью 3 статьи 38 настоящего Кодекса;
2) использования акватории водных объектов, если иное не предусмотрено частями 3 и 4 настоящей статьи;
3) производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
3. На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено частями 2 и 4 настоящей статьи, право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях:
1) обеспечения обороны страны и безопасности государства;
2) сброса сточных вод;
3) строительства и реконструкции гидротехнических сооружений;
4) создания стационарных и плавучих (подвижных) буровых установок (платформ), морских плавучих (передвижных) платформ, морских стационарных платформ и искусственных островов;
5) строительства и реконструкции мостов, подводных переходов, трубопроводов и других линейных объектов, если такие строительство и реконструкция связаны с изменением дна и берегов поверхностных водных объектов;
6) разведки и добычи полезных ископаемых;
7) проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов поверхностных водных объектов, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 47 настоящего Кодекса;
8) подъема затонувших судов;
9) сплава древесины;
10) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов для гидромелиорации земель;
11) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод для осуществления аквакультуры (рыбоводства).
4. Водопользование осуществляется по основаниям, предусмотренным иными федеральными законами, без предоставления водных объектов в следующих случаях:
1) использование водных объектов для целей морского, внутреннего водного и воздушного транспорта, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 47 настоящего Кодекса;
2) использование водных объектов для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства), за исключением случая, предусмотренного пунктом 11 части 3 настоящей статьи;
3) в других случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами.
Согласно обновленному водному законодательству упрощается порядок предоставления водных объектов в пользование. Отныне получение ставшей привычной для водного хозяйства лицензии не требуется. Основанием для приобретения права пользования водным объектом в одних случаях является договор, в других - решение о предоставлении водного объекта в пользование. При этом в части третьей комментируемой статьи называется 17 видов пользования, для которых вообще не требуется ни принятия решений о предоставлении водных объектов пользование, ни заключения договоров о водопользовании. Приведенными положениями новый Водный кодекс РФ принципиально отличается от ВК РФ 1995 г.
В части первой комментируемой статьи предусматривается договорной порядок водопользования. При этом на основе договора водопользования предоставляются водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальных образований. К целям предоставления поверхностных водных объектов на основе договоров водопользования относятся забор водных ресурсов, использование акватории, а также производство электрической энергии.
Договор водопользования по общему правилу должен заключать собственник водного объекта через свои уполномоченные органы. Однако согласно статье 26 ВК РФ осуществление полномочий Российской Федерации в этой области может быть за редким исключением передано органам государственной власти субъектов Федерации.
В период действия ВК РФ 1995 г. на уровне субъектов Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. Это было вполне понятно, ибо кроме однолетнего перерыва (в 2005 г.) именно региональные государственные органы заключали договоры водопользования. В настоящее время данный материал важен как подспорье для разработки федеральных форм договоров водопользования, что особенно важно в условиях передачи федеральных полномочий субъектам Федерации. Ведь федеральные органы должны будут каким-либо образом упорядочить договорную практику субъектов. При этом не потеряют свою важность по отношению к водным объектам, находящимся в собственности субъектов Федерации, соответствующие областные, краевые и республиканские типовые и примерные формы.
В части второй комментируемой статьи предусмотрен административный по своей природе порядок доступа к водному объекту. Решения о предоставлении водного объекта в пользование в известной мере занимают нишу отмененных лицензий. Разрешаемое таким образом водопользование чрезвычайно разнообразно по своему характеру: от обеспечения обороны страны и безопасности государства до организации детского отдыха. С другой стороны, при всем своем многообразии водопользование "по решению" практически во всех случаях велико по своей общественной значимости.
В соответствии с мнением некоторых авторов согласно ВК РФ 2006 г. водопользование на основании решений характеризуется применением по отношению к водному объекту какой-либо строения, сооружения, иной рукотворной структуры. Причем водопользователю вода сама по себе не нужна. Это утверждение совершенно справедливо, когда речь идет о размещении и строительстве гидротехнических сооружений и различных объектов транспорта (мостов, подводных и подземных переходов, причалов, судоремонтных и судоподъемных сооружений), подводных линейных объектов (трубопроводов, линий связи). Данное мнение также не лишено оснований, когда речь идет о разведке и добыче полезных ископаемых, проведении дноуглубительных, взрывных, буровых работ, воздействующих на дно и берега водных объектов (например, на русло реки или озерную котловину). Однако отчасти приведенное утверждение нуждается в поправке: судоходство не требует ни договора, ни решения.
Решение о предоставлении водного объекта в пользование также нужно получить для размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем). При принятии названных решений следует учитывать важный принцип водного законодательства - регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений. Как показывает советский опыт гидротехнического строительства, возведение на любой реке плотин и дамб окажет сильнейшее воздействие на весь ее водный режим, химические процессы, а также на обитающие в ней водные биоресурсы. В этих случаях не только замедляется течение реки, но и нарушаются механизмы самоочищения этого водотока, ухудшаются условия нереста и нагула ценных видов рыб. В настоящее время мировая практика гидротехнического строительства выработала различные методы минимизации экологического вреда: создание рыбоводных хозяйств, призванных зарыблять наполняемые водохранилища, устройство рыбопропускных сооружений. Поэтому требуется экологическая экспертиза, предполагающая заведомую экологическую вредность любого водохозяйственного проекта, как и любой иной планируемой хозяйственной деятельности.
Подъем затонувших судов требует не только административных разрешений, но и всевозможных поощрений. Россия занимает печальное первенство по затонувшему имуществу, включая суда разных видов и размеров. Многие водные объекты и близлежащие земельные участки превращены в кладбища бесхозных кораблей, в свалку металлолома и затонувшей древесины. Подобное засорение носит массовый характер; по причине ржавления металла и гниения древесины оно нередко влечет за собой значительное загрязнение водных объектов. В результате происходит устойчивое ухудшение качества вод - признак их истощения.
В части третьей комментируемой статьи содержится перечень целей водопользования, не требующих ни решения, ни договора: от судоходства (включая маломерные суда) до купания в водоемах и полива дачных земельных участков. Это, однако, не означает, что названные виды пользования оказываются вне сферы правового регулирования. Подобные виды пользования регламентируются смежными отраслями законодательства, также предусматривающими экологические по своему характеру требования по туризму, рекреации и т.д.
Рассмотрим подробнее судоходство. При разработке проекта нового Водного кодекса ввелась острая дискуссия по поводу оформления транспортного водопользования. Представители водного транспорта активно возражали против заключения договоров водопользования для нужд судоходства, а также против взимания с транспортных организаций водных платежей по этим договорам. В ходе разработки Водного кодекса РФ 2006 г. интересы водного транспорта были в значительной мере учтены. Однако отсутствие договоров и решений не освобождает транспортные организации от соблюдения экологических обязанностей. Как указано в статье 47 ВК РФ, использование поверхностных водных объектов в качестве путей сообщения осуществляется в соответствии с законодательством о водном транспорте.
Деятельность водного транспорта регламентируется двумя сводами законов: Кодексом внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ <73> и Кодексом торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ <74>.
--------------------------------
<73> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.
<74> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.
Согласно статье 10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ устанавливается режим пользования акваториями и береговой полосой в пределах внутренних водных путей. В названной статье запрещено оставление в акватории и на береговой полосе в пределах внутренних водных путей безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование. К сожалению, в настоящее время состояние внутренних водных путей оставляет желать лучшего.
Согласно статье 11 указанного Кодекса предусмотрено возмещение вреда, причиненного ненадлежащими действиями физических и юридических лиц на внутренних водных путях. Имеется в виду повреждение или уничтожение средств навигационного оборудования, судоходных гидротехнических сооружений, судовых ходов и других объектов, принадлежащих организациям внутреннего водного транспорта. Кроме того, в статье 121 предусмотрена ответственность за ущерб, вызванный разливом с судов нефти или других веществ.
Нормы Кодекса торгового мореплавания РФ касаются в том числе экологических аспектов судоходства. В частности, имеются в виду глава 18 "Ответственность за загрязнение с судов нефтью" и глава 19 "Ответственность за ущерб в связи с морской перевозкой опасных и вредных веществ".
Необходимо также рассмотреть водопользование, связанное с рыбным хозяйством. Здесь в нормы комментируемой статьи вкралась неточность. Пункт 7 ч. 3 ст. 11 ВК РФ (о воспроизводстве водных биологических ресурсов) отчасти совпадает с пунктом 10 той же части той же статьи (о рыболовстве, рыбоводстве и охоте), ибо воспроизводство водных биоресурсов и есть рыбоводство.
По водным биоресурсам заключаются договоры пользования рыбопромысловыми участками, предусмотренные Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <75>.
--------------------------------
<75> Ильясов С.В., Гуцуляк В.Н., Павлов П.Н. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под. ред. В.Н. Гуцуляка. М.: Центр морского права, 2005; Пономарев М.В., Сиваков Д.О., Кичигин Н.В., Кузнецова Н.Д. Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2005.
В статье 40 названного Закона перечислены следующие условия договора пользования рыбопромысловым участком: наименование, площадь, границы участка, сведения о пользователе, разрешенные виды рыбохозяйственной деятельности, срок пользования участком и порядок пользования биоресурсами. Следовательно, в заключении договоров водопользования и в выдаче разрешений на пользование водным объектом нет необходимости.
Порядок изъятия водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий определяется, как известно, законодательством, регулирующим деятельность организаций и предприятий МЧС России. В свое время в различных лесных и лесистых местностях создавались пруды, призванные аккумулировать воду для тушения пожаров. Однако в настоящее время они обмелели, обезводились и замусорились.
В четвертой части комментируемой статьи предусмотрен общий принцип, определяющий полномочия органов власти по предоставлению в пользование водных объектов или их частей. Заключение договоров или вынесение решений о предоставлении водных объектов в пользование осуществляют исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся законными представителями собственника соответствующего водного объекта. Полномочия этих органов по владению, пользованию и распоряжению водными объектами определены статьями 24 - 27 ВК РФ (см. комментарий к этим статьям). Рассматриваемые нами полномочия по предоставлению в пользование физическим и юридическим лицам водных объектов, находящихся в федеральной собственности, могут быть преданы федеральными органами власти органам власти субъектов Федерации.