ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 февраля 2019 г. N АПЛ19-25
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Попова В.В.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании недействующим абзаца шестого пункта 3.15 Правил аттестации на право управления маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 27 мая 2014 г. N 262,
по апелляционной жалобе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий А. и И., поддержавших апелляционную жалобу, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий приказом от 27 мая 2014 г. N 262 (далее - Приказ) утвердило Правила аттестации на право управления маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - Правила аттестации).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 20 августа 2014 г., N 33667, и опубликован 26 ноября 2014 г. в "Российской газете", N 269.
Пункт 3.15 Правил аттестации определяет перечень документов, представляемых заявителем для выдачи дубликата удостоверения в связи с его утерей или приходом в негодность. Согласно абзацу шестому данного пункта наряду с письменным заявлением о необходимости выдачи дубликата удостоверения, документом, удостоверяющим личность, личной карточкой судоводителя, пришедшим в негодность удостоверением или его остатками заявитель обязан представить медицинскую справку.
К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим со дня принятия положение абзаца шестого пункта 3.15 Правил аттестации, ссылаясь на то, что оно противоречит Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Правилам проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. N 1097, регулирующим сходные правоотношения, и ограничивает его право управления маломерным судном.
В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что для получения государственной услуги по выдаче дубликата удостоверения в связи с его утерей федеральное казенное учреждение "Центр Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю" со ссылкой на оспариваемую норму Правил аттестации потребовало представления им медицинской справки.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также - МЧС России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) административный иск не признали, в письменных возражениях на административный иск указали, что Правила аттестации изданы в пределах полномочий МЧС России, оспариваемое положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено, положение абзаца шестого пункта 3.15 Правил аттестации в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования выдачу дубликата удостоверения в связи с его утерей либо приходом в негодность ставит в зависимость от представления заявителем медицинской справки, признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе МЧС России, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу административный истец просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что основания для отмены решения суда первой инстанции отсутствуют.
Министерство юстиции Российской Федерации в письме от 12 февраля 2019 г. поддержало позицию, высказанную в суде первой инстанции, и просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868, МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в соответствии с возложенными на него задачами разрабатывает и утверждает (устанавливает) нормативные правовые акты по вопросам, касающимся установленной сферы деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 1, подпункт 2 пункта 8).
В силу пунктов 1 и 4 Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2004 г. N 835 (далее - Положение), осуществление государственного надзора за маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и их пользованием во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации (далее - водные объекты) и обеспечение безопасности людей на водных объектах отнесено к компетенции Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - Государственная инспекция по маломерным судам), входящей в систему МЧС России (пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868).
Подпункт 5 пункта 5 Положения устанавливает, что Государственная инспекция по маломерным судам разрабатывает типовые программы обучения и осуществляет прием экзаменов по судовождению, правилам пользования и навыкам практического управления маломерными судами, водными мотоциклами (гидроциклами), аттестацию судоводителей и выдачу им удостоверений на право управления маломерным судном, в том числе временных разрешений на право управления маломерным судном.
Согласно абзацу третьему пункта 7 Положения акты, регламентирующие аттестацию на право управления маломерными судами, надзор во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и формы судового билета и документов, подтверждающих право управления маломерным судном, утверждаются МЧС России.
С учетом содержания приведенных положений нормативных правовых актов суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемые правила приняты МЧС России в пределах имеющихся у него полномочий. Порядок издания нормативного правового акта, требования, установленные для его государственной регистрации и опубликования, также были соблюдены.
Правила аттестации определяют порядок определения уровня знаний, умений и навыков при аттестации для предоставления права управления маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях и подлежащими регистрации в реестре маломерных судов (далее - маломерные суда). Аттестация на право управления маломерными судами (далее - аттестация) предусматривает систему мероприятий, направленных на определение способности безопасно управлять маломерными судами, осуществляется в отношении физических лиц и проводится по их заявлению (пункты 1.1 и 1.2).
Пунктом 1.5 Правил аттестации установлено, что документом, удостоверяющим право его владельца управлять в указанном районе плавания маломерным судном указанного типа, использующимся в некоммерческих целях, является удостоверение на право управления маломерным судном (далее - удостоверение).
Удостоверение действительно в течение 10 лет со дня его выдачи (пункт 7.3 указанных правил).
В соответствии с пунктом 1.6 Правил аттестации сроки и последовательность административных процедур (административных действий) аттестации устанавливаются приказом МЧС России от 27 мая 2014 г. N 263 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предоставления государственной услуги по аттестации на право управления маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (далее - Административный регламент).
Согласно пунктам 2.1 и 2.2 Правил аттестации предусмотренные для аттестации мероприятия, направленные на определение способности безопасно управлять маломерными судами, проводятся аттестационными комиссиями на право управления маломерным судном (далее - аттестационные комиссии), которые в своей деятельности руководствуются законодательством Российской Федерации, Правилами аттестации, Административным регламентом и другими нормативными правовыми актами, касающимися использования и обслуживания маломерных судов.
Пунктом 22 Административного регламента установлен перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги по аттестации (далее - входные документы), который подразделяется на документы, подлежащие представлению на бумажном носителе лично заявителем, и документы, подлежащие получению по запросу в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.
Лично заявителем на бумажном носителе при каждом случае предоставления государственной услуги по аттестации представляются заявление, документ, удостоверяющий личность, медицинская справка о годности к управлению маломерным судном (далее - медицинская справка) (пункт 23 Административного регламента).
Из положений пункта 24 Административного регламента следует, что при предоставлении государственной услуги по аттестации с целью получения права управления маломерным судном заявление оформляется на бланке личной карточки судоводителя, форма которой приведена в приложении N 2 к Административному регламенту, а при выдаче дубликата удостоверения в связи с его утерей или приходом в негодность заявление оформляется в произвольной форме с указанием причин его представления на бумажном листе формата А-4. Бланк личной карточки судоводителя на бумажном носителе выдается в подразделении Государственной инспекции по маломерным судам (далее - ГИМС).
Пункт 26 Административного регламента предусматривает, что медицинская справка представляется по результатам медицинского освидетельствования, проводимого организацией, имеющей соответствующую лицензию, для определения в установленном порядке годности по состоянию здоровья к управлению маломерными судами.
В соответствии с пунктом 6 Инструкции о порядке предварительных и периодических медицинских осмотров судоводителей индивидуальных маломерных судов, утвержденной приказом Министерства здравоохранения СССР от 26 мая 1986 г. N 724 (далее - Инструкция), лицам, признанным годными по состоянию здоровья к управлению индивидуальными маломерными судами, выдается указанная медицинская справка, подписанная врачом-терапевтом, ответственным за медицинский осмотр, и заведующим терапевтическим отделением поликлиники.
Приложение N 2 к Административному регламенту регламентирует содержание личной карточки судоводителя. В ней отражаются результаты проверки теоретических знаний, реквизиты выданного судоводителю на основании Протокола заседания аттестационной комиссии удостоверения на право управления маломерным судном соответствующего типа. В карточку также заносятся данные о представлении заявителем медицинской справки, являющейся одним из необходимых документов для принятия аттестационной комиссией решения о допуске к аттестации.
Пункт 30 Административного регламента устанавливает, что в подразделении ГИМС с документов заявителя, удостоверяющих личность, и документов о подготовке или квалификации снимаются копии, после чего эти документы возвращаются заявителю.
Входными документами, находящимися в распоряжении государственных органов, являются: документы (информация) об уплате заявителем государственной пошлины; документы с результатами аттестаций заявителя, проводившихся ранее (данные, внесенные в личные карточки судоводителя по результатам проводившихся ранее аттестаций). Непредставление заявителем указанных документов не является основанием для отказа заявителю в предоставлении государственной услуги по аттестации (пункт 32 Административного регламента).
В силу пункта 34 Административного регламента данные, внесенные в личные карточки судоводителя по результатам проводившихся ранее аттестаций, содержатся в электронной базе автоматизированной информационной системы ГИМС МЧС России и получаются подразделением ГИМС в установленном порядке.
Заявитель вправе по собственной инициативе представить документы, подтверждающие факт уплаты государственной пошлины, а также имеющуюся личную карточку судоводителя с результатами аттестаций, проводившихся ранее (пункт 35 Административного регламента).
Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что медицинская справка представляется заявителем в числе других документов для прохождения аттестации с целью получения права управления маломерным судном, которое подтверждается выдачей удостоверения. Сведения о наличии медицинской справки, результаты аттестации, данные о выданном удостоверении, внесенные в личную карточку судоводителя, находятся в распоряжении подразделений ГИМС.
При этом Административный регламент не содержит предписаний, возлагающих на заявителя обязанность представлять медицинскую справку при обращении о выдаче дубликата удостоверения в связи с его утерей или приходом в негодность.
Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя: представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 данного федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 этой статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.
Признавая положение абзаца шестого пункта 3.15 Правил аттестации недействующим в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования выдачу дубликата удостоверения в связи с его утерей либо приходом в негодность ставит в зависимость от представления заявителем медицинской справки, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что последовательность административных процедур (административных действий) аттестации, деятельность аттестационных комиссий осуществляются в соответствии с Административным регламентом, а выдача дубликата удостоверения в связи с его утерей или приходом в негодность производится посредством предоставления соответствующей государственной услуги.
Выдаваемая заявителю медицинская справка является результатом медицинского освидетельствования.
Частью 1 статьи 65 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" установлено, что медицинское освидетельствование лица представляет собой совокупность методов медицинского осмотра и медицинских исследований, направленных на подтверждение такого состояния здоровья человека, которое влечет наступление юридически значимых последствий.
В случае признания лица в результате медицинского освидетельствования по состоянию здоровья годным к управлению маломерным судном и успешного прохождения аттестации юридически значимым последствием для него является получение им права управления маломерным судном, которое подтверждается удостоверением.
В оспариваемом решении правомерно указано на то, что утрата удостоверения в период срока его действия не влечет прекращение данного права, в связи с чем не требует повторного прохождения медицинского освидетельствования, а заявитель вправе представить медицинскую справку в органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, по собственной инициативе.
Дубликат удостоверения содержит те же сведения, что и утраченное либо пришедшее в негодность, а срок действия дубликата должен соответствовать сроку действия утраченного либо пришедшего в негодность удостоверения. С учетом изложенного нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы о том, что установление пунктом 9 Инструкции обязанности по прохождению гражданами повторного (периодического) медицинского освидетельствования (для лиц до 60-летнего возраста - 1 раз в 5 лет; для лиц, достигших 60 лет, - через каждые 2 года) позволяет МЧС России требовать предъявления медицинской справки при выдаче дубликата удостоверения взамен утраченного либо пришедшего в негодность.
При разрешении административного дела суд также правильно учел, что Правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации, регулирующие сходные правоотношения, для выдачи водительского удостоверения взамен ранее выданного при поступлении заявления об утрате (хищении) водительского удостоверения, а также в случае, если водительское удостоверение пришло в негодность для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин и сведения, указанные в нем (либо в его части), невозможно определить визуально, представления медицинского заключения не требуют. В этих случаях медицинское заключение представляется по желанию заявителя (подпункт "в" пункта 30).
Вопреки доводу апелляционной жалобы суд первой инстанции обоснованно установил, что положение абзаца шестого пункта 3.15 Правил аттестации в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования выдачу дубликата удостоверения в связи с его утерей либо приходом в негодность ставит в зависимость от представления заявителем медицинской справки, противоречит пунктам 1 и 2 части 1 статьи 7 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и положениям Административного регламента.
Таким образом, утверждения в апелляционной жалобе о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, материалами административного дела не подтверждаются.
Установив, что положение абзаца шестого пункта 3.15 Правил аттестации в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования выдачу дубликата удостоверения в связи с его утерей либо приходом в негодность ставит в зависимость от представления заявителем медицинской справки, противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, суд первой инстанции в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно признал его не действующим в указанной части со дня вступления решения суда в законную силу.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
В.В.ПОПОВ