См. Документы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 июля 2018 г. N АПЛ18-236
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Горчаковой Е.В., Ситникова Ю.В.
при секретаре Г.
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "СибВторДраг" о признании недействующим подпункта "в" пункта 2 Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. N 238,
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "СибВторДраг" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации П., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) приказом от 8 июля 2010 г. N 238 утвердило Методику исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды (далее - Методика).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 7 сентября 2010 г., регистрационный номер 18364, опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" 4 октября 2010 г. N 40.
Подпункт "в" пункта 2 Методики предусматривает исчисление в стоимостной форме размера вреда, причиненного почвам, в результате порчи почв при самовольном (незаконном) перекрытии поверхностных почв, а также почвенного профиля искусственными покрытиями и (или) линейными объектами.
Общество с ограниченной ответственностью "СибВторДраг" (далее - Общество, ООО "СибВторДраг") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим со дня принятия подпункт "в" пункта 2 Методики. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемая норма не соответствует части 1 статьи 1, части 2 статьи 6, части 3 статьи 17, статье 19 Конституции Российской Федерации, положениям Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) и Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденной приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 25 мая 1994 г. N 160, содержит правовую неопределенность, выражающуюся в смешении понятий "порча" и "уничтожение" применительно к плодородному слою почвы. Нарушение своих прав Общество усматривает в том, что Методика в оспариваемой части допускает возможность привлечения виновных лиц к ответственности в виде возмещения вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, вследствие порчи почв, характеризующейся частичным разрушением плодородного слоя, в том числе уменьшением агрономических показателей.
В административном исковом заявлении указано, что постановлением Лысковского районного суда Нижегородской области от 3 октября 2016 г. Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (уничтожение плодородного слоя почвы). Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 23 июля 2017 г. было отказано в удовлетворении исковых требований Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Нижегородской области и Республике Марий Эл о взыскании с ООО "СибВторДраг" денежных средств в размере 681 408 руб. в качестве компенсации вреда, причиненного почвам, однако постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2017 г. данное решение было отменено с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении иска. При этом Арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о возможности применения к спорным правоотношениям пункта 2 Методики в связи с существенным снижением показателей плодородия почвы.
Представители Минприроды России и Минюста России в судебном заседании первой инстанции административный иск не признали, пояснив, что Методика утверждена федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта и правил введения его в действие, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.
В апелляционной жалобе Общество, не согласившись с таким решением, просит его отменить ввиду необоснованности, неправильного применения судом первой инстанции норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.
Административный истец считает, что оспариваемая норма позволяет привлекать к имущественной ответственности лиц без учета нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, что не соответствует требованиям статей 19, 22 Закона об охране окружающей среды.
В жалобе также указано, что подпункт "в" пункта 2 Методики не отвечает критериям определенности, ясности, недвусмысленности, вследствие чего не может быть обеспечено его единообразное применение на практике.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минприроды России просит в ее удовлетворении отказать, полагает, что выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела, судом первой инстанции правильно применены нормы материального и процессуального права, а доводы апелляционной жалобы являются необоснованными и не влекут отмену оспариваемого решения суда.
Минюст России поддержал позицию, изложенную в суде первой инстанции, о том, что оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца, просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания подпункта "в" пункта 2 Методики недействующим отсутствует.
Законом об охране окружающей среды, который регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в статье 3 предусмотрено, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов, установленных данной статьей, в том числе принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде.
В силу пунктов 1, 3 статьи 77 названного закона юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Пунктом 1 статьи 78 Закона об охране окружающей среды предусмотрено, что определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Согласно подпункту 5.2.47 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219, Минприроды России утверждает таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (на день принятия Методики действовало Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404).
Из вышеизложенного следует, что Методика утверждена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
В силу требований статьи 39.35 Земельного кодекса Российской Федерации в случае, если использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений на использование земель или земельных участков привело к порче либо уничтожению плодородного слоя почвы в границах таких земель или земельных участков, лица, которые пользовались такими землями или земельными участками, обязаны: привести такие земли или земельные участки в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием; выполнить необходимые работы по рекультивации таких земель или земельных участков.
В соответствии со статьей 42 указанного кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.
Как установлено статьей 76 Земельного кодекса Российской Федерации, юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений (пункт 1); приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет (пункт 3).
С учетом приведенных законоположений суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что вопреки утверждению административного истца действующее природоохранное и земельное законодательство Российской Федерации не разделяет понятия "порча" и "уничтожение" почв для целей определения в стоимостной форме размера вреда, нанесенного почвам, и не указывает на необходимость установления нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти различной стоимостной формы размера возмещения вреда в случаях порчи и уничтожения почв. Понятие "порча почв" закреплено в законодательстве и его использование в Методике является правомерным.
Таким образом, в обжалуемом решении обоснованно указано, что довод административного истца о том, что подпункт "в" пункта 2 Методики содержит правовую неопределенность, выражающуюся в смешении различных понятий "порча" и "уничтожение" применительно к плодородному слою почвы, является несостоятельным.
Из содержания статьи 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует, что почва как компонент природной среды призвана обеспечивать благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 21 декабря 2011 г. N 1743-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Ува-молоко" на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 69 Водного кодекса Российской Федерации, пунктом 3 статьи 77, пунктом 1 статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды", окружающая среда, будучи особым объектом охраны, обладает исключительным свойством самостоятельной нейтрализации негативного антропогенного воздействия, что в значительной степени осложняет возможность точного расчета причиненного ей ущерба. Учитывая данное обстоятельство, федеральный законодатель определил, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды").
Подпункт "в" пункта 2 Методики предполагает исчисление размера вреда не произвольно, а исходя из негативного воздействия на окружающую среду, которое выражается в самовольном (незаконном) перекрытии поверхности почв искусственными покрытиями или линейными объектами.
Методика предназначена для исчисления в стоимостной форме размера вреда, причиненного почвам в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, тогда как нормирование в области охраны окружающей среды в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об охране окружающей среды" заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также федеральных норм и правил и нормативных документов в области охраны окружающей среды. Следовательно, довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма позволяет привлекать к имущественной ответственности лиц без учета нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, ошибочен.
Как правильно указал суд первой инстанции, нормы Конституции Российской Федерации, которым, как считает административный истец, противоречит оспариваемое положение, непосредственно не регулируют вопросы расчета размера ущерба, причиненного окружающей среде.
Исходя из положений статей 213 - 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд в порядке абстрактного нормоконтроля проверяет соответствие оспоренного нормативного правового акта (полностью или в части) федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, действующему на время рассмотрения и разрешения административного дела в суде, в связи с чем подпункт "в" пункта 2 Методики не мог быть признан противоречащим положениям Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, которая обладала равной юридической силой с оспариваемым актом до ее отмены приказом Минприроды России от 19 ноября 2013 г. N 531.
Установив, что подпункт "в" пункта 2 Методики не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Общества.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СибВторДраг" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
Е.В.ГОРЧАКОВА
Ю.В.СИТНИКОВ