Принята
решением Правления
государственной корпорации
"Агентство по страхованию вкладов"
от 25 ноября 2004 года
Одобрена
решением Совета директоров
государственной корпорации
"Агентство по страхованию вкладов"
от 9 декабря 2004 года
КОНЦЕПЦИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ
"АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ" ПО РЕАЛИЗАЦИИ
ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ
(БАНКРОТСТВЕ) КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ"
Введение
Полномочия конкурсного управляющего возложены на Государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов" (далее - Агентство) Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (далее - Федеральный закон).
С вступлением Федерального закона в силу Агентство, учрежденное Российской Федерацией как некоммерческая организация, заменяет арбитражных управляющих - индивидуальных предпринимателей при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, а также при банкротстве отсутствующих кредитных организаций - должников.
Изменения, которые произошли в системе управления конкурсным производством, имеют принципиальный характер, поскольку признана необходимость государственного участия в управлении процедурой банкротства кредитных организаций и создан специальный корпоративный орган (Агентство), через который обеспечивается такое государственное участие.
Осуществление Агентством полномочий конкурсного управляющего является одним из условий укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации, обеспечивающей реализацию публичных функций, связанных с привлечением и размещением денежных средств юридических и физических лиц, проведением безналичных расчетов между хозяйствующими субъектами.
Концепция содержит общие положения, характеризующие возможности корпоративного конкурсного управляющего; определяет цели, задачи и принципы деятельности Агентства; устанавливает базовые элементы организации системы управления процедурами банкротства кредитных организаций (далее - система управления процедурами банкротства); раскрывает основные подходы Агентства к работе по управлению активами ликвидируемых кредитных организаций и работе с кредиторами, а также по обеспечению привлечения к ответственности лиц, виновных в доведении кредитных организаций до банкротства. Концепция содержит положения об ответственности Агентства как конкурсного управляющего.
I. Агентство как корпоративный конкурсный управляющий
Ранее существовавшая система конкурсного управления показала ограниченность возможностей арбитражных управляющих - индивидуальных предпринимателей при банкротстве кредитных организаций. Основная мотивация их деятельности (получение прибыли), а также силы и средства, которыми они располагают, не соответствуют публичному характеру, сложности и большому объему работы конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций.
Возможности корпоративного конкурсного управляющего адекватны целям и задачам, которые реализуются при банкротстве кредитных организаций. Не имея коммерческих целей, располагая собственным имуществом в размере, достаточном для выполнения возложенных на него задач, действуя в силу Федерального закона и принимая на себя всю полноту ответственности за проведение процедуры банкротства, Агентство способно:
консолидировать и своевременно перераспределять имеющиеся в его распоряжении трудовые и материальные ресурсы для решения задач конкурсного производства;
добиваться всеми предусмотренными действующим законодательством способами возврата незаконно полученных и (или) удерживаемых активов ликвидируемых кредитных организаций;
сокращать сроки проведения процедур банкротства и оптимизировать расходы на конкурсное производство, в том числе за счет специализации и масштабов деятельности конкурсного управляющего, безвозмездного выполнения им своих полномочий;
обеспечивать привлечение к установленной федеральными законами ответственности лиц, виновных в доведении кредитной организации до банкротства;
действовать независимо в пределах предоставленных полномочий, пресекать любые попытки оказания неправомерного воздействия на конкурсного управляющего со стороны отдельных кредиторов, а также собственников, менеджмента и должников ликвидируемой кредитной организации.
В соответствии с Федеральным законом ликвидируемая кредитная организация в ходе конкурсного производства открывает в Агентстве счет. В этой связи Банк России открывает Агентству счет для целей осуществления функций конкурсного управляющего, который должен работать в режиме, аналогичном режиму работы корреспондентского счета кредитных организаций. Наличие этих счетов позволяет Агентству в режиме реального времени контролировать проведение всех расчетов при банкротстве кредитных организаций, а также обеспечивать в рамках осуществления мероприятий по финансированию конкурсного производства рациональное использование временно свободных денежных средств этих кредитных организаций.
Временно свободные денежные средства ликвидируемых кредитных организаций, аккумулированные на счете Агентства в Банке России, являются его активами и могут быть размещены и (или) инвестированы им в доходные финансовые инструменты.
Ликвидируемые кредитные организации, чьи денежные средства аккумулированы на счетах в Агентстве, получают доход в виде фиксированного процента. Процент устанавливается в размере 0,1 ставки рефинансирования Банка России. Эти средства входят в конкурсную массу и в любой момент могут быть использованы для целей конкурсного производства.
Размещение и инвестирование временно свободных денежных средств ликвидируемых кредитных организаций, аккумулированных на счете Агентства в Банке России, открытом для осуществления функций конкурсного управляющего, производятся Агентством на финансовом рынке в соответствии с порядком, установленным Советом директоров Агентства для размещения и инвестирования временно свободных денежных средств Агентства (за исключением средств фонда обязательного страхования вкладов). Такой подход позволяет пополнить конкурсную массу, а также компенсировать часть расходов Агентства на проведение конкурсного производства. Агентство отвечает своим имуществом за полную сохранность денежных средств ликвидируемых кредитных организаций, аккумулированных на счетах в Агентстве.
Полномочия конкурсного управляющего реализуются Агентством наряду с установленными Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" полномочиями страховщика, предусматривающими, в частности, обеспечение выплаты вкладчикам ликвидируемой кредитной организации страхового возмещения с последующим обеспечением возврата Агентству выплаченных сумм из конкурсной массы кредитной организации.
Совмещение реализации Агентством полномочий страховщика и конкурсного управляющего не влечет за собой конфликта интересов, поскольку деятельность Агентства во всех ее сферах направлена прежде всего на обеспечение защиты прав и законных интересов кредиторов - физических и юридических лиц, укрепление доверия к банковской системе Российской Федерации. Дополнительной гарантией отсутствия в этих отношениях конфликта интересов является предусмотренный Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" порядок, согласно которому в делах о банкротстве права требования к кредитным организациям, перешедшие к Агентству в результате выплаты им возмещения по вкладам, представляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 октября 2004 года N 548 таким органом является Федеральная налоговая служба, которая находится в ведении Минфина России.
Совмещение полномочий страховщика и конкурсного управляющего расширяет возможности Агентства как конкурсного управляющего в обеспечении расчетов с вкладчиками. Такие расчеты с согласия вкладчиков могут производиться банками-агентами, через которые Агентством осуществлялись выплаты страхового возмещения. Реализация принципа "единого расчетного окна" может способствовать ускорению и упрощению расчетов с вкладчиками. Совмещая указанные полномочия, Агентство будет иметь достоверные и полные сведения о состоянии активов ликвидируемых кредитных организаций, стоимости и сроках их продажи.
II. Цели, задачи и принципы деятельности Агентства
как конкурсного управляющего
Целями деятельности Агентства как конкурсного управляющего являются эффективное функционирование системы управления процедурами банкротства при строгом соблюдении прав и законных интересов кредиторов, кредитной организации, общества и государства, повышение доверия к банковской системе.
В соответствии с указанными целями Агентство осуществляет решение следующих основных задач конкурсного производства:
своевременное установление и урегулирование требований кредиторов; формирование конкурсной массы в максимально возможном размере; обеспечение полной сохранности имущества ликвидируемой кредитной организации; проведение расчетов с кредиторами в минимальные сроки и в наиболее полном размере;
выявление и оспаривание сделок, заключенных кредитной организацией в ущерб ее имущественным интересам (сомнительные сделки); поиск и истребование от третьих лиц незаконно удерживаемого имущества кредитной организации; обеспечение привлечения к ответственности лиц, виновных в доведении кредитной организации до банкротства;
оптимизация расходов на конкурсное производство путем разумного сочетания режима экономии денежных средств с необходимостью осуществления затрат в целях решения всего комплекса задач конкурсного управляющего.
Наряду с задачами конкурсного производства, связанными с ликвидацией конкретных кредитных организаций и осуществлением расчетов с их кредиторами, Агентство решает задачи общего характера, направленные на выявление причин и условий, вызвавших банкротство кредитных организаций, разработку предложений по предупреждению банкротства в банковской системе.
В своей деятельности Агентство как конкурсный управляющий руководствуется следующими принципами:
1) проведение процедур банкротства в строгом соответствии с требованиями федеральных законов и внутренних регулятивных документов Агентства при безусловном соблюдении прав и законных интересов кредиторов ликвидируемых кредитных организаций и других участников процедур банкротства;
2) усиление государственного влияния при проведении процедур банкротства;
3) коллегиальное принятие Агентством решений по вопросам, связанным с распоряжением имуществом ликвидируемых кредитных организаций, балансовая стоимость которых составляет существенную долю в имуществе указанных кредитных организаций, установлением компетенции подразделений и должностных лиц, участвующих в работе по обеспечению проведения конкурсного производства, регламентированием внутреннего порядка проведения процедур банкротства кредитных организаций;
4) подотчетность и подконтрольность представителя Агентства, осуществляющего в соответствии с Федеральным законом полномочия конкурсного управляющего (далее - представитель Агентства), единоличному и коллегиальному органам управления Агентства;
5) ответственность Агентства за причинение кредиторам и иным участникам процедур банкротства убытков с персонификацией ответственности представителя Агентства, которому при наличии его вины могут быть предъявлены требования о возмещении указанных убытков в порядке регресса, а также иные требования в рамках гражданско-правовой или уголовной ответственности;
6) прозрачность процедур банкротства, обеспечение доступности информации о ходе осуществления процедуры банкротства;
7) финансирование затрат по ведению конкурсного производства из конкурсной массы кредитной организации; финансирование за счет Агентства расходов по осуществлению процедур банкротства отсутствующих кредитных организаций - должников в случае невозможности финансирования таких расходов за счет отсутствующих кредитных организаций; осуществление Агентством полномочий конкурсного управляющего без получения вознаграждения;
8) подконтрольность Агентства кредиторам в лице их представительных органов (собранию кредиторов, комитету кредиторов), арбитражному суду, рассматривающему дело о банкротстве кредитной организации, Банку России.
III. Организация системы управления
процедурами банкротства
Организация системы управления процедурами банкротства осуществляется на основе внутренних правил, определяющих порядок работы Агентства на всех этапах конкурсного производства. Эти правила призваны обеспечить соблюдение единой правовой дисциплины, а также создание условий для унификации форм и методов осуществления однородных и периодически повторяющихся операций, выполняемых в ходе конкурсного производства.
Полномочия конкурсного управляющего в ликвидируемых кредитных организациях осуществляются представителями Агентства, которые в соответствии с действующим законодательством являются самостоятельными фигурами в конкурсном производстве. Представитель Агентства при осуществлении полномочий конкурсного управляющего действует в соответствии с поручением Агентства от имени ликвидируемой кредитной организации.
Для выполнения полномочий представителя Агентства назначаются постоянные работники Агентства или работники, принятые в Агентство на время исполнения ими возложенных на них обязанностей представителя. Эти лица должны соответствовать установленным Агентством квалификационным требованиям и иметь необходимые практические навыки работы. Объем и характер их полномочий определяются Агентством для каждого представителя исходя из состояния дел в ликвидируемой кредитной организации и необходимости минимизации рисков, связанных с выполнением указанных полномочий.
Представитель Агентства действует на основании доверенности и может выполнять возложенные на него обязанности одновременно в нескольких ликвидируемых кредитных организациях. Агентство создает необходимые условия для эффективной работы и обеспечивает строгий контроль за деятельностью представителя Агентства.
В целях повышения эффективности конкурсного производства и сокращения расходов на его проведение для выполнения однородных и периодически повторяющихся операций (претензионная и исковая работа, установление требований кредиторов, ведение их реестра) могут создаваться специализированные рабочие группы. Они формируются из состава работников Агентства, а также работников ликвидируемых кредитных организаций и привлеченных специалистов (при необходимости). Эти группы могут осуществлять свои функции на постоянной основе одновременно в нескольких ликвидируемых кредитных организациях.
Для проведения независимой оценки имущества ликвидируемых кредитных организаций, организации торгов, ведения юридических дел по вопросам, требующим специальной подготовки в определенной сфере правоотношений, осуществления расчетов с кредиторами и решения других необходимых задач конкурсного производства Агентством могут привлекаться специализированные организации, которые отбираются на конкурсной основе. Агентство заинтересовано в привлечении специализированных организаций, способных осуществлять все или большую часть из указанных работ в комплексе.
Агентством создается единая комплексная система мониторинга и контроля эффективности управления процедурами банкротства. В рамках этой системы проводится анализ финансового состояния ликвидируемых кредитных организаций, направленный на выявление и сохранение их имущества, установление наличия или отсутствия признаков фиктивного или преднамеренного банкротства, определение перспектив формирования конкурсной массы и расчетов с кредиторами данной кредитной организации, оценку качества работы представителей Агентства, разработку мер по предупреждению банкротств в банковской сфере. Осуществляется контроль исполнения смет текущих расходов ликвидируемых кредитных организаций, утверждаемых в соответствии с Федеральным законом. В процессе внутреннего аудита контролируется соответствие проводимых представителями Агентства операций требованиям Федерального закона, иных правовых актов, решениям органов управления Агентства и установленным правилам.
Агентство принимает меры, направленные на обеспечение физической безопасности своих представителей, иных уполномоченных лиц и специалистов при осуществлении ими возложенных на них служебных обязанностей.
Агентство как конкурсный управляющий представляет Банку России необходимую информацию о конкурсном производстве, в том числе о представителях Агентства; согласовывает с ним промежуточный и окончательный ликвидационные балансы ликвидируемых кредитных организаций; всемерно содействует Банку России в проведении проверок осуществления представителями Агентства полномочий конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций. По вопросам, связанным с проведением процедур банкротства, Агентство взаимодействует с соответствующими общественными и профессиональными институтами, налоговыми и правоохранительными органами.
Агентство обеспечивает опубликование в органах печати и распространение иными предусмотренными Федеральным законом способами сведений о ходе проведения процедур банкротства, размещает в сети Интернет информацию о своей деятельности, обеспечивает доступ кредиторов и других заинтересованных лиц к открытым информационным ресурсам Агентства на бесплатной основе, осуществляет интерактивное информационное обслуживание кредиторов.
IV. Управление активами кредитных организаций
при проведении процедур банкротства
В целях формирования конкурсной массы кредитной организации Агентство осуществляет управление ее активами. В связи с этим оно ведет строгий учет наличия и детальный анализ состояния имущества ликвидируемой кредитной организации, определяет его рыночную стоимость, производит взыскание активов, организует и проводит торги по их продаже.
Управляя активами, Агентство действует добросовестно и разумно, стремится обеспечить повышение их стоимости и ликвидности, сократить расходы по управлению ими, получить дополнительные доходы. При совершении сделок с активами ликвидируемой кредитной организации Агентство обеспечивает их прозрачность, доступность к сделкам заинтересованных лиц, соблюдение прав и законных интересов кредиторов ликвидируемой кредитной организации.
При проведении торгов по продаже активов ликвидируемой кредитной организации Агентство выступает в качестве их организатора либо поручает проведение торгов специализированной организации. Продажа активов ликвидируемой кредитной организации осуществляется по наиболее высокой цене в сравнимых рыночных условиях. В целях пополнения конкурсной массы и сокращения сроков расчетов с кредиторами ликвидируемой кредитной организации Агентство может приобретать ее имущество, не проданное на повторных торгах, по начальной цене, установленной для повторных торгов.
Система управления активами ликвидируемых кредитных организаций является открытой для кредиторов. Предложения Агентства об условиях проведения торгов предварительно согласовываются с собранием или комитетом кредиторов. Имущество кредитной организации, не проданное на повторных торгах, приобретается Агентством исключительно в интересах ее кредиторов, чтобы не допустить списания этого имущества, препятствовать уходу должников кредитных организаций от ответственности, способствовать повышению платежной дисциплины при банкротстве кредитных организаций и укреплению рыночной дисциплины в целом.
V. Работа с кредиторами кредитных организаций
при проведении процедур банкротства
Работа Агентства с кредиторами ликвидируемой кредитной организации направлена на максимальное удовлетворение требований кредиторов - физических и юридических лиц в соответствии с обязательствами кредитной организации и установленной Федеральным законом очередностью.
В отношениях с кредиторами и их представительными органами (собранием кредиторов и комитетом кредиторов) Агентство обеспечивает их открытость и стремится урегулировать возникающие проблемы путем переговоров. В пределах своей компетенции Агентство всемерно способствует эффективной работе представительных органов кредиторов, беспрепятственному участию в ней лиц, имеющих на это право в соответствии с Федеральным законом.
Работа с кредиторами в ходе конкурсного производства осуществляется в наиболее удобных для кредиторов формах и способами, обеспечивающими ускорение установления требований кредиторов, проведения с ними расчетов.
В силу Федерального закона срок предъявления кредиторами своих требований в целях конкурсного производства не может быть менее 60 дней со дня опубликования сообщения о признании кредитной организации банкротом. С учетом данного положения Агентство устанавливает конкретные сроки предъявления кредиторами своих требований к ликвидируемым кредитным организациям. При этом Агентство обеспечивает разумное сочетание необходимости ускорения начала расчетов с кредиторами с обязательным предоставлением всем кредиторам возможности заявить свои требования в установленный срок.
Осуществление расчетов с кредиторами начинается, как правило, в срок не позднее шести месяцев со дня признания кредитной организации банкротом. Расчеты с кредиторами производятся по выбору кредиторов в наличной или безналичных формах.
VI. Обеспечение привлечения к ответственности лиц,
виновных в доведении кредитной организации до банкротства
Агентство организует работу по выявлению и обеспечению привлечения к ответственности лиц, виновных в доведении кредитных организаций до банкротства.
В целях выявления указанных лиц Агентство использует материалы проводимых им проверок и результаты анализа финансового состояния ликвидируемых кредитных организаций. При этом учитываются соответствующие сведения, содержащиеся в публикациях органов печати и сообщениях, размещенных в электронных средствах массовой информации, обращениях кредиторов, а также в других источниках, использование которых не нарушает права и законные интересы граждан и организаций.
При недостаточности средств ликвидируемой кредитной организации для удовлетворения требований кредиторов Агентство предъявляет к лицам, виновным в доведении кредитной организации до банкротства, иски о привлечении их к гражданско-правовой ответственности. Взысканные с них денежные средства зачисляются в состав конкурсной массы кредитной организации и используются для расчетов с ее кредиторами.
В случае установления преднамеренного или фиктивного банкротства Агентство принимает меры для привлечения виновных лиц к субсидиарной имущественной ответственности, а также направляет материалы по этим фактам по подведомственности для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении виновных лиц по статьям 196 или 197 Уголовного кодекса Российской Федерации.
VII. Ответственность Агентства
при проведении процедур банкротства
При нарушении Агентством требований Федерального закона оно несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В случае виновного причинения убытков ликвидируемой кредитной организации в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения Агентством возложенных на него обязанностей конкурсного управляющего Агентство возмещает убытки за счет собственного имущества. Агентство дополнительно может страховать свою ответственность перед другими лицами на случай причинения им убытков при осуществлении полномочий конкурсного управляющего.
Агентство не отвечает по обязательствам кредитных организаций, в отношении которых оно осуществляет процедуры банкротства, которые, в свою очередь, не отвечают по обязательствам Агентства.
По обязательствам Агентства, возникшим в связи с исполнением обязанностей конкурсного управляющего, не может быть обращено взыскание на фонд обязательного страхования вкладов, поскольку в соответствии с Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" указанный фонд предназначен исключительно для финансирования выплат возмещения по вкладам.
* * *
Концепция принята решением Правления Агентства от 25 ноября 2004 года и одобрена решением Совета директоров Агентства от 9 декабря 2004 года.