Утверждаю
Заместитель Министра просвещения
Российской Федерации
М.Н.РАКОВА
25 декабря 2019 г. N МР-137/02вн
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО РАСПРОСТРАНЕНИЮ МЕХАНИЗМА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВНЕБЮДЖЕТНОГО
ФИНАНСИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В ТОМ ЧИСЛЕ
В ФОРМЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В РАМКАХ НАЦИОНАЛЬНОГО
ПРОЕКТА "ОБРАЗОВАНИЕ"
I. Актуальность и сфера применения рекомендаций
Настоящие рекомендации направлены на поддержку усилий субъектов Российской Федерации, частных организаций по достижению целей Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" и развитие различных форм государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), привлечение внебюджетных средств в улучшение качества жизни граждан России, повышение доступности качественного образования, образовательных программ, услуг.
Привлечение внебюджетных средств на реализацию национального проекта "Образование" (далее - НПО) является важнейшей задачей, связанной с развитием ГЧП, устойчивостью результатов и эффектов от реализации национальных проектов.
Настоящие рекомендации содержат описание нормативной правовой базы, возможных областей, различных моделей привлечения внебюджетных средств для реализации НПО и развития ГЧП в образовании, отдельные примеры его реализации.
Согласно данным Минэкономразвития России, динамика роста частных вложений в систему образования ниже средних показателей по экономике Российской Федерации, в том числе в сравнении с другими отраслями социальной сферы (здравоохранение, культура и другие). Однако при этом наблюдается рост частных инвестиций в создание и модернизацию инфраструктуры сети образовательных организаций в субъектах Российской Федерации, образовательных программ в связи появлением соответствующего нормативного регулирования, увеличением циклов возврата таких инвестиций, снижением рисков невозврата инвестиций, что постепенно приводит к распространению моделей ГЧП в образовании в связи с его спецификой.
В рамках НПО за период 2019 - 2024 гг. предусмотрено внебюджетное финансирование в размере, превышающем 15 млрд. рублей, что составляет 2% от общего объема финансирования НПО за счет всех источников (более 780 млрд. рублей). Планами мероприятий по реализации федеральных проектов "Современная школа", "Успех каждого ребенка", "Поддержка семей, имеющих детей", "Цифровая образовательная среда", "Учитель будущего", "Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)" национального проекта "Образование" предусмотрено привлечение внебюджетного финансирования, в том числе в форме государственно-частного партнерства.
Успешная реализация различных моделей ГЧП в субъектах Российской Федерации позволит обеспечить рост объема привлекаемых внебюджетных средств, более устойчивые формы управления и контроля качества образовательных результатов.
II. Нормативное правовое регулирование
государственно-частного партнерства в сфере образования
Основными законами, регулирующими реализацию проектов на принципах государственно-частного партнерства, являются Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ) и Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 224-ФЗ).
Нормативными правовыми актами, регламентирующими ГЧП и развитие механизмов привлечения внебюджетного финансирования в целом, помимо указанных Закона N 115-ФЗ, Закона N 224-ФЗ, являются:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2019 г. N 1491 "Об организации проведения субъектами Российской Федерации в 2019 - 2024 годах пилотной апробации проектов социального воздействия";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2015 г. N 300 "Об утверждении формы предложения о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2015 г. N 1309 "Об утверждении Правил проведения уполномоченным органом переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства на предмет оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2015 г. N 1322 "Об утверждении Правил проведения предварительного отбора участников конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 г. N 1366 "Об утверждении перечня отдельных прав и обязанностей публичного партнера, которые могут осуществляться уполномоченными им органами и (или) юридическими лицами в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 г. N 1386 "Об утверждении формы предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства, а также требований к сведениям, содержащимся в предложении о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 г. N 1387 "О порядке направления публичному партнеру заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 г. N 1388 "Об утверждении Правил рассмотрения публичным партнером предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. N 1490 "Об осуществлении публичным партнером контроля за исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. N 1514 "О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества";
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2015 г. N 1738-р "Об утверждении стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации";
- Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2016 - 2020 годы, утвержденный Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец от 23 мая 2016 г. N З468п-П44;
- приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2015 г. N 863 "Об утверждении порядка проведения переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта" (зарегистрировано Минюстом России 28 декабря 2015 г., регистрационный N 40303);
- приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2015 г. N 864 "Об утверждении порядка проведения предварительных переговоров, связанных с разработкой предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта" (зарегистрировано Минюстом России 25 декабря 2015 г., регистрационный N 40294);
- приказ Минэкономразвития России от 27 ноября 2015 г. N 888 "Об утверждении порядка мониторинга реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве" (зарегистрировано Минюстом России 25 декабря 2015 г., регистрационный N 40290);
- приказ Минэкономразвития России от 30 ноября 2015 г. N 894 "Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества" (зарегистрировано Минюстом России 30 декабря 2015 г., регистрационный N 40375).
Для реализации субъектами Российской Федерации проектов в форме концессионных соглашений, соглашений о ГЧП необходимо принятие нормативных правовых актов также на уровне субъекта Российской Федерации, в том числе правил принятия решений о заключении концессионных соглашений, соглашений о ГЧП на срок, превышающий срок действия лимитов бюджетных обязательств (в случае, если по таким соглашениям предусматриваются выплаты из бюджета) в соответствии с пунктами 6 и 9 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено Законом N 115-ФЗ и Законом N 224-ФЗ.
III. Возможные области привлечения
внебюджетных средств в рамках реализации задач
национального проекта "Образование"
1. Строительство школ
В период 2021 - 2024 годов мероприятиями НПО предусмотрено строительство и обеспечение деятельности не менее 25 школ с привлечением частных инвестиций на условиях возвратного финансирования не только на этапе проектирования и строительства общеобразовательных организаций, но и в процессе их дальнейшего содержания и обслуживания. Кроме этого, мероприятиями НПО аналогичные условия предусмотрены в части создания различных образовательных форм.
Привлечение частных партнеров (инвесторов) в целях строительства школ позволяет в условиях ограниченных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в короткие сроки справляться с потребностью в новых местах в общеобразовательных организациях в связи с демографическим ростом контингента обучающихся в период 2016 - 2025 годов. В свою очередь, частному партнеру (инвестору) обеспечивается надежность окупаемости вложений в среднесрочной перспективе на возвратной основе как за счет прямого возврата, так и за счет участия в управлении создаваемой инфраструктурой, в развитии отрасли образования и социально-экономического положения субъекта Российской Федерации в целом, в том числе в рамках своих социальных и иных интересов (например, как работодателя).
В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации реализуются проекты подобного рода, в том числе в Нижегородской и Свердловской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и других.
2. Создание инфраструктуры дополнительного образования
Внебюджетное софинансирование может быть направлено на создание детских технопарков "Кванториум", центров дополнительного образования детей на базе образовательных организаций высшего образования "Дом научной коллаборации", ключевых центров развития детей, в том числе мобильных технопарков "Кванториум", центров цифрового и гуманитарного творчества "Точка роста", Центров опережающей профессиональной подготовки и других, уже показавших свою роль драйвера развития региона и образовательную эффективность.
Предприятия и компании реального сектора привлекает возможность выявления и поддержки мотивированных детей, формирования ценностей, установок и навыков для последующей работы в отрасли, а также повышения производительности труда и внедрения инноваций в реальном секторе производства.
Так, по оценкам по оценкам Счетной палаты Российской Федерации, рост вложений в развитие образования как элемента человеческого капитала в 2020 - 2040 годах может в перспективе увеличивать экономический рост субъектов Российской Федерации до 0,7 - 1% ежегодно.
Кроме того, в настоящее время из федерального бюджета предоставляется поддержка частным организациям дополнительного образования в форме компенсации процентов по кредитам либо по траншам в рамках кредитных линий (Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 2019 г. N 968 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим мероприятия по содействию развитию дополнительного образования детей и по организации отдыха детей и их оздоровления").
3. Цифровая образовательная среда
Внебюджетное софинансирование может быть направлено на создание центров цифрового творчества "IT-куб". Это предполагает расширение практики обучения детей цифровым компетенциям и навыкам, разработку программных продуктов.
Кроме этого, развитие федеральной информационно-сервисной платформы цифровой образовательной среды предусматривает участие частного сектора в наполнении образовательным контентом и сервисами, а также формирование соответствующих рынков в масштабах всей отрасли, в том числе создание цифрового образовательного контента, потенциальная емкость которых не ограничивается региональными возможностями, а предоставляет возможность действовать на федеральном и международном уровнях.
4. Модернизация образовательных программ профессионального образования
Внебюджетное софинансирование может быть направлено на модернизацию профессионального образования посредством внедрения адаптивных, практико-ориентированных и гибких образовательных программ, а также на обновление материально-технической базы образовательных организаций. Среднее профессиональное и высшее образование являются привлекательными для внебюджетного финансирования, поскольку готовят кадры для последующей работы. Поддержка подготовки высококвалифицированных кадров, обеспечивающих экономику, позволит развивать компетенции в соответствии с требованиями работодателя.
Кроме того, на основе механизмов ГЧП возможно создание Центров опережающей профессиональной подготовки (далее - ЦОПП), а также моделей внедрения сетевой формы реализации профессиональных образовательных программ с участием частных партнеров. Частный инвестор в рамках концессионных соглашений с пилотными субъектами Российской Федерации может брать на себя обязательство по реконструкции объектов государственной собственности (или отдельных площадей указанных объектов), государственной организации среднего профессионального образования, осуществлять модернизацию материально-технической базы и создавать на базе данных объектов учебные центры в форме ЦОПП. При этом осуществление управления ЦОПП и эксплуатация соответствующей материально-технической базы возможны концессионером.
5. Непрерывное образование
Мероприятия федерального проекта предусматривают возможности внебюджетного софинансирования и направлены как на создание систем оценки (сертифицирования), так и на непосредственное получение знаний и навыков граждан, работников организаций для непосредственной их реализации в работе, прежде всего, знаний и навыков работы в цифровую эпоху, а бизнес может строить проекты заинтересованного участия в развитии отрасли через ее доходные сегменты (например, инициативы российских компаний IT-сектора по поддержке учителей).
6. Дошкольное образование
В рамках национального проекта "Демография" будет продолжена работа по развитию негосударственного сектора дошкольного образования, в том числе по предоставлению возможностей развития образовательных программ дошкольного образования, услуг по присмотру и уходу (субсидии для негосударственных групп по присмотру и уходу в рамках национального проекта "Демография") в рамках ГЧП, закреплению эффективных моделей и развитию новых.
IV. Общие модели и механизмы привлечения
внебюджетных средств
Внебюджетное софинансирование может привлекаться для реализации мероприятий НПО по нескольким основным моделям.
1. Соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве/концессионные соглашения
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, за исключением случаев, если концессионное соглашение заключается в отношении объекта, предусмотренного пунктом 21 части 1 статьи 4 Закона N 115-ФЗ) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (часть 1 статьи 3 Закона N 115-ФЗ).
По соглашению о ГЧП частный партнер обязуется создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющееся объектом соглашения недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением, осуществлять эксплуатацию и (или) техническое обслуживание такого имущества, а публичный партнер обязуется предоставить частному партнеру права владения и пользования им для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения при условии соблюдения требований, предусмотренных Законом N 224-ФЗ и соглашением. По соглашению стороны также обязуются исполнить иные обязательства, которые вытекают из определяющих форму ГЧП элементов соглашения (часть 1 статьи 12 Закона N 224-ФЗ).
Сферой применения таких моделей в рамках НПО могут стать следующие мероприятия:
- строительство не менее 25 школ с привлечением частных инвестиций на условиях возвратного финансирования, что позволит внедрить механизмы ГЧП как на этапе проектирования и строительства общеобразовательных организаций, так и в процессе их дальнейшего содержания и обслуживания;
- создание центров опережающей профессиональной подготовки и/или мастерских, оснащенных современной материально-технической базой;
- модернизация инфраструктуры детского отдыха через создание новых мест для организации отдыха детей и их оздоровления на территориях субъектов Российской Федерации, что позволит обеспечить повышение доступности данных услуг, в том числе для детей из социально незащищенных слоев населения;
- создание дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях;
- создание детских технопарков "Кванториум", центров цифрового образования "IT-куб".
2. Реализация проектов социального воздействия
Одной из перспективных моделей привлечения частных инвестиций в социальную сферу являются проекты социального воздействия (далее - ПСВ), пилотная апробация которых осуществляется в 2019 - 2024 гг. согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2019 г. N 1491 (далее - Постановление N 1491).
Постановление N 1491 является развитием положений Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 гг. (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 г. N 117-р), согласно которым необходимо развивать новые механизмы ГЧП в социальной сфере, обеспечивающие соблюдение экономических интересов частного партнера. ПСВ предполагают привлечение средств частных инвесторов на решение социальных задач, а средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации предоставляются только после достижения социально значимого эффекта.
В соответствии с постановлением N 1491 государственная корпорация "ВЭБ.РФ" наделена функциями оператора ПСВ на всем протяжении их пилотной апробации до 2024 года и обеспечивает методическую, организационную и информационную поддержку структурирования проекта, подготовку финансовой модели (определяет методологию расчета показателя эффекта и размера гранта), поиск инвесторов, подбор провайдеров, заключение соглашений, мониторинг реализации проекта и организацию независимой оценки. Оператор выстраивает взаимодействие между всеми сторонами проекта и по сути является гарантом его реализации и выполнения обязательств каждым из участников.
В настоящее время "ВЭБ.РФ" совместно с Минпросвещения России проработан проект по созданию и апробации моделей ПСВ в рамках консультационного, психолого-педагогического сопровождения родителей (законных представителей) детей, в том числе получающих дошкольное образование в семье, а также граждан, желающих принять на воспитание в свои семьи детей, оставшихся без попечения родителей в рамках федерального проекта "Поддержка семей, имеющих детей" (далее - психологическое сопровождение родителей), а также по другим направлениям.
Финансирование реализации проекта предполагается со стороны инвестора, затраты которого, включая согласованный уровень доходности, будут возмещены в заранее установленном объеме в виде гранта в форме субсидий лишь в конце срока реализации проекта (предполагаемый срок реализации проекта - 1 - 3 года) при условии достижения показателей (эффектов) по результатам независимого аудита.
Реализация ПСВ, в первую очередь, актуальна на территории регионов, где планируется запуск крупных инвестиционных проектов, предполагающих создание новых производственных объектов и требующих значительное число квалифицированных рабочих и специалистов, а также моногородов, в том числе с учетом Стратегии пространственного развития Российской Федерации.
В роли партнера в ПСВ выступают некоммерческие организации (далее - НКО), в том числе негосударственные организации и инвесторы. Для некоммерческих/негосударственных организаций участие в проектах социального воздействия дает возможность масштабировать свою деятельность, что ведет к расширению доступа НКО к оказанию государственных услуг в социальной сфере. Инвестору в случае успешной реализации проекта гарантирован возврат инвестиций с учетом доходности при условии достижения целевых показателей. Таким образом, партнер-инвестор способствует позитивным изменениям в обществе, расширяет свои партнерские связи. Для фондов и компаний с корпоративной социальной ответственностью ПСВ представляет возможность переориентировать социально ответственную деятельность на гарантированную и (или) возвратную основу.
Преимущества от реализации ПСВ для субъектов Российской Федерации заключаются в том, что расходы из бюджета субъектов Российской Федерации осуществляются только в случае доказанного эффекта от проекта, что позволяет пробовать новые, инновационные подходы и решения. В результате эффективность расходования бюджетных средств повышается, в том числе и за счет т.н. "превентивных" мер воздействия, которые направлены на предотвращение нецелевого расходования бюджетных средств. Кроме того, ПСВ представляет дополнительный инструмент достижения национальных целей и стратегических задач, который позволяет создать новые рабочие места в регионе, способствует увеличению налогооблагаемой базы и развитию некоммерческого сектора.
Первый пилотный ПСВ в Республике Саха (Якутия) стартовал в сентябре 2019 г. и будет реализовываться три года, его целью является повышение образовательных результатов обучающихся школ. Он направлен на рост качества общего образования, повышение конкурентоспособности человеческого капитала и трансформацию организационно-управленческих механизмов общего образования. В проекте участвуют около 5 тысяч обучающихся 27 школ муниципального района "Хангаласский улус" и свыше 700 учителей и руководителей образовательных учреждений.
3. Иные возможные модели привлечения внебюджетного финансирования
Непосредственное участие реального сектора экономики
Непосредственное участие реального сектора экономики в образовательных проектах, направленных на развитие кадрового потенциала соответствующей отрасли, сектора. Основой данной модели является заинтересованность контрагента, в первую очередь компаний с высоким уровнем социальной ответственности, в получении соответствующего результата, продукта, качество которого существенно улучшается вследствие привлечения внебюджетных средств и соответствующих механизмов распределенного управления и контроля качества.
Выкуп объектов
При реализации мероприятий по развитию инфраструктуры общего образования через создание новых мест, которые с 2019 года реализуются в рамках НПО, помимо строительства объектов образовательных организаций правилами предоставления соответствующих субсидий, утвержденных в составе государственной программы "Развитие образования", предусмотрена процедура выкупа зданий (пристроев к зданиям), в том числе построенных за счет средств частных инвесторов.
Совместные образовательные разработки
Разработка и реализация образовательной организацией совместно с промышленным партнером пакета образовательных программ для дальнейшей реализации (например, профильные направления в сети детских технопарков "Кванториум", такие как космоквантум, реализуемый совместно с Госкорпорацией "Роскосмос").
Практики совместной разработки и реализации образовательных программ и моделей образования: корпоративные университеты, отдельные образовательные единицы (например, "Атом-классы", "Роснефть-классы") и другие.
Модель "шефства" над образовательными организациями
Модель осуществления "шефства" - операционное софинансирование и соуправление образовательной организацией непосредственным путем, через различные формы благотворительности и др. Партнер образовательной организации (как правило, индустриальный партнер) осуществляет регулярное сопровождение реализации образовательных программ, в том числе в части покрытия операционных расходов, участие в реализации образовательных программ специалистов предприятия, постановку и решение в организации реальных производственных задач, использование инфраструктуры партнера и другое сопровождение. Так, к примеру, могут быть созданы базовые кафедры организаций в формате шефства (например, профильные кафедры в организациях высшего и среднего профессионального образования).
Эндаумент (фонд целевого капитала)
Фонд целевого капитала - это целевые внебюджетные некоммерческие средства, образуемые как доход от основного капитала и направляемые на потребности образовательной организации, определяемые совместно с частным партнером. Несмотря на широкую практику использования в мировой практике, в первую очередь в высшем образовании, в Российской Федерации модель не распространена в системе общеобразовательных организаций и организаций высшего образования.
Фонды целевого капитала регулируется положениями Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О формировании и использовании целевого капитала некоммерческих организаций". Важнейшими чертами эндаумента являются долгосрочность финансирования, прозрачность, целенаправленность.
Учитывая то, что эндаумент является прямой возможностью получения "длинных денег", он будет особенно интересен для "длинных образовательных программ": образовательных программ, сопоставимых с общеобразовательными программами, а также программами профессионального образования.