"Разъяснения по применению положений Правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2019 г. N 439 "Об утверждении Правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценке налоговых расходов Российской Федерации"

РАЗЪЯСНЕНИЯ
ПО ПРИМЕНЕНИЮ ПОЛОЖЕНИЙ ПРАВИЛ ФОРМИРОВАНИЯ ПЕРЕЧНЯ
НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОЦЕНКИ НАЛОГОВЫХ
РАСХОДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННЫХ ПОСТАНОВЛЕНИЕМ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 12 АПРЕЛЯ 2019 Г.
N 439 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ ФОРМИРОВАНИЯ ПЕРЕЧНЯ НАЛОГОВЫХ
РАСХОДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОЦЕНКЕ НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

I. Система оценки налоговых расходов Российской Федерации

С 2018 года реализуется концепция налоговых расходов. Под налоговыми расходами понимаются выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обусловленные налоговыми льготами, освобождениями и иными преференциями по налогам, сборам, таможенным платежам, страховым взносам на обязательное социальное страхование, предусмотренными в качестве мер государственной (муниципальной) поддержки в соответствии с целями государственных (муниципальных) программ и (или) целями социально-экономической политики публично-правового образования, не относящимися к государственным (муниципальным) программам <1>. Таким образом, налоговый расход должен способствовать достижению целей государственных программ и (или) целей социально-экономической политики Российской Федерации (далее - социально-экономическая политика). Льготы, которые формально и качественно определяют структуру налогового или таможенного платежа, являются неотъемлемым (базовым) элементом налогообложения, а также льготы, принятые в качестве симметричных мер в рамках договоров с иностранными государствами либо действующих не только в границах территории Российской Федерации (являются международной распространенной практикой), к налоговым расходам не относятся.

--------------------------------

<1> Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Система оценки налоговых расходов включает в себя учет налоговых расходов, оценку объемов налоговых расходов и оценку эффективности налоговых расходов. Правила формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации определены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2019 г. N 439 (далее - Правила).

Бюджетным кодексом Российской Федерации (статьи 6 и 174.3) и постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2019 г. N 439 "Об утверждении Правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации" предусмотрено обязательное проведение оценки налоговых расходов. Такая оценка проводится куратором налогового расхода - федеральным органом исполнительной власти (иным федеральным государственным органом, организацией), ответственным в соответствии с полномочиями, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за достижение соответствующих налоговому расходу целей государственной программы Российской Федерации и (или) целей социально-экономической политики, не относящихся к государственным программам Российской Федерации.

Состав налоговых расходов, в отношении которых требуется проведение оценки эффективности налоговых расходов, определяется перечнем налоговых расходов на очередной финансовый год и плановый период (далее - Перечень). Проект Перечня формируется Минфином России и подлежит согласованию с кураторами налоговых расходов. Нерегулированные в ходе согласования проекта Перечня разногласия рассматриваются Правительственной комиссией по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.

Являясь по своей сути элементом государственной поддержки, сведения о налоговых расходах подлежат отражению в государственных программах. В соответствии с Положением о системе управления государственными программами Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2021 г. N 786, в государственной программе (комплексной программе) следует отражать:

1) в паспорте - общий объем налоговых расходов, предусмотренных в рамках этой государственной программы (комплексной программы);

2) в рамках процессных мероприятий - информацию о социальных налоговых расходах, являющихся мерами социальной поддержки отдельным категориям населения.

Под оценкой эффективности налоговых расходов понимается комплекс мероприятий, позволяющих сделать вывод о целесообразности и результативности предоставления плательщикам льгот исходя из целевых характеристик налоговых расходов. На основании результатов оценки куратором налоговых расходов должно приниматься решение о пролонгации, корректировке или отмене льготы.

Итоги оценки эффективности налоговых расходов рассматриваются Правительственной комиссией по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, а результаты рассмотрения оценки налоговых расходов учитываются при формировании основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации и при проведении оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации.

II. Общие положения о порядке проведения оценки эффективности налоговых расходов Российской Федерации

Оценка эффективности осуществляется на основании методик оценки эффективности налоговых расходов (далее - Методики), которые утверждаются по согласованию с Минфином России и Минэкономразвития России.

Методики утверждаются кураторами налоговых расходов. Проекты правовых актов об утверждении методик не подлежат проведению оценки регулирующего воздействия. Методики оценки налоговых расходов, для кураторов которых определены соисполнители, могут утверждаться совместными приказами кураторов налоговых расходов и их соисполнителей, при этом инициатором совместного утверждения Методики должен быть куратор налогового расхода.

Единая позиция относительно необходимости государственной регистрации нормативного правового акта, которым утверждена методика, отсутствует. Согласно установленным требованиям в случае если методика не содержит условия, указанные в пункте 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила N 1009), направлять проект правового акта на государственную регистрацию не требуется. Вместе с тем, в ответ на запрос Минфина России Минюстом России письмом от 27 ноября 2019 г. N 01/149136-АБ сообщено, что решение о необходимости государственной регистрации актов федеральных органов исполнительной власти в каждом конкретном случае принимается после их представления на государственную регистрацию в Минюст России в порядке, установленном Правилами N 1009.

Согласно позиции Минэкономразвития России оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, которым утверждены методики оценки эффективности налоговых расходов Российской Федерации, не проводится, поскольку в указанных проектах НПА не содержится положений, регулирующих правоотношения, предусмотренные пунктом 3.1 Правил N 1009.

При использовании определений и терминов в разрабатываемых Методиках, кураторам налоговых расходов необходимо руководствоваться пунктом 2 Правил.

При разработке Методики рекомендуется учитывать возможность проведения агрегированной оценки эффективности по нескольким налоговым расходам, в случае если они направлены на достижение одних социально-экономических целей, адресованы идентичным категориям получателей.

Выводы по результатам оценки эффективности должны содержать четкую позицию о необходимости сохранения, корректировки или отмены льготы в целях учета данной информации при формировании основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, а также при оценке эффективности реализации государственных программ.

В целях формирования комплексной оценки эффективности налоговых расходов используются фискальные характеристики налоговых расходов, а также иные источники информации (формы статистической и отраслевой отчетности). Оценка эффективности налоговых расходов может проводиться на основании информации, представляемой иными ФОИВ и организациями, за исключением информации о фискальных характеристиках. Информация о фискальных характеристиках формируется главными администраторами доходов федерального бюджета и Минфином России и на ежегодной основе в срок до 15 ноября направляется кураторам налоговых расходов.

В Методике рекомендуется также отразить полномочия структурных подразделений кураторов налоговых расходов по проведению оценки налоговых расходов.

В целях проведения оценки отдельных налоговых расходов кураторами налоговых расходов могут привлекаться соисполнители. Состав соисполнителей определяется ведомственным правовым актом, которым утверждена методика. Соисполнителям кураторов налоговых расходов рекомендуется оказывать содействие кураторам налоговых расходов при осуществлении оценки налоговых расходов, в том числе в пределах компетенций предоставлять полную информацию, необходимую для оценки налоговых расходов. Порядок обмена информацией, а также ее состав и содержание, определяется индивидуально между куратором налоговых расходов и соисполнителем налоговых расходов с учетом сроков представления кураторами налоговых расходов информации в Минфин России в соответствии с Правилами. В частности, соисполнитель куратора налоговых расходов может предоставлять куратору налогового расхода:

- данные ведомственной статистики, в том числе отсутствующие в открытом доступе;

- совокупные сведения о деятельности плательщиков налогов, сборов, таможенных платежей и страховых взносов;

- предложения по проведению оценки налоговых расходов

и иные сведения.

Исходя из характера цели налогового расхода, определяется его целевая категория. Пунктом 2 Правил предусмотрено три целевые категории налоговых расходов:

- социальные, включающие налоговые расходы, напрямую способствующие снижению налогового бремени населения (по налогам, взимаемым исключительно с физических лиц), или направлены на создание благоприятных условий для оказания услуг в социальной сфере, повышения их качества и доступности;

- стимулирующие, которые направлены на развитие предпринимательской, инвестиционной, инновационной деятельности, и способствуют дальнейшему росту поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- технические, сущность которых заключается в устранении встречных потоков средств федерального бюджета.

Сведения о целевых категориях должны быть отражены в методике.

Рекомендуемая структура методики (далее - Структура) представлена в приложении 1 к настоящим рекомендациям.

III. Базовые положения по порядку проведения оценки эффективности налогового расхода

Разрабатываемые кураторами налоговых расходов Методики должны отвечать определенному в разделе III Правил порядку оценки налоговых расходов. В соответствии с положениями Правил оценка эффективности налоговых расходов должна включать:

- оценку целесообразности налоговых расходов;

- оценку результативности налоговых расходов.

Приложение 1 содержит краткое содержание элементов оценки. В целях сокращения сроков согласования проектов методик, направляемых в Минфин России и Минэкономразвития России, рекомендуется использовать указанный в приложении 1 перечень положений, которые необходимо отразить в методике.

3.1. Порядок проведения оценки целесообразности налогового расхода

Оценка целесообразности налоговых расходов проводится по следующим критериям:

- соответствие целям государственных программ и (или) целям социально-экономической политики;

- востребованность плательщиками предоставленных льгот.

3.1.1. Соответствие налоговых расходов целям государственных программ и (или) социально-экономической политики

При разработке Методики следует учитывать, что налоговый расход должен оказывать прямое или косвенное влияние на достижение целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики. Прямое влияние предполагает, что связь между налоговыми расходами и вышеуказанными целями должна быть понятной и однозначно воспринимаемой. Косвенное влияние должно сопровождаться описанием обоснования взаимосвязи между налоговым расходом и вышеуказанными целями.

Определение государственных программ, целям которых соответствуют налоговые расходы, осуществляется в соответствии с Перечнем.

Следует учитывать, что один налоговый расход может соответствовать нескольким целям государственных программ и (или) социально-экономической политики, при этом такие цели могут носить разнородный характер.

Классификация элементов соответствия налоговых расходов:

1) Налоговый расход соответствует цели государственной программы:

Налоговый расход в целом способствует развитию сферы социально-экономического развития, на достижение целей в которой направлена государственная программа.

Пример:

2) Налоговый расход соответствует цели социально-экономической политики

Цели социально-экономической политики, которым могут соответствовать налоговые расходы, могут быть отражены в следующих документах:

а) документы стратегического планирования:

- стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

- стратегия научно-технологического развития Российской Федерации;

- отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;

- стратегия пространственного развития Российской Федерации;

- стратегии социально-экономического развития макрорегионов.

б) Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года";

в) Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года".

При выборе документа стратегического планирования и его цели следует использовать цель, наиболее детально отражающую сущность налогового расхода.

Примеры соответствия налоговых расходов целям социально-экономической политики:

3.1.2. Востребованность налоговых льгот

Востребованность плательщиками предоставленных льгот характеризуется соотношением численности плательщиков, воспользовавшихся правом на льготы, и общей численности плательщиков, за 5-летний период.

В целях обеспечения получения репрезентативного результата оценки востребованности, в качестве общей численности плательщиков следует использовать численность плательщиков, потенциально имеющих право на получение данной льготы. Общее количество определяется на основании положений нормативных правовых актов, статистических данных, выданных лицензий <2> и иных сведений. Кроме того, общее количество может быть расчетным показателем, в связи с чем в Методике требуется отразить порядок расчета указанного показателя. Для определения общего количества плательщиков рекомендуется использовать общедоступные источники информации. В случае отсутствия такой информации в открытом доступе (например, сбор сведений напрямую от организаций, находящихся в подчинении куратора), куратор должен обосновать в Методике выбор данного источника информации. В Методике необходимо отразить порядок определения общего количества плательщиков, источники указанных сведений и обоснование данной информации.

--------------------------------

<2> В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и иными федеральными нормативными правовыми актами.

Примеры определения общего количества плательщиков и источников данных сведений:

В случае, если налоговая льгота действует менее 5 лет, то оценка ее востребованности проводится за фактический и прогнозный периоды действия льготы, сумма которых составляет 5 лет (например, если льгота введена в 2019 году, то оценка востребованности проводится за 2019 - 2023 годы).

В Методике необходимо определить пороговое значение, при котором льгота является востребованной.

В целях анализа востребованности налогового расхода, может быть проведена оценка иных показателей. Такие дополнительные показатели должны быть предусмотрены Методикой. Варианты дополнительных показателей:

- средний темп роста количества плательщиков, воспользовавшихся льготой, за 5-летний период;

- соотношение фактического количества плательщиков, воспользовавшихся налоговой льготой в отчетном году, с плановым значением (в случае если отчетный год является первым годом действия налоговой льготы).

3.1.3. Выводы

Налоговый расход должен соответствовать обоим критериям целесообразности. Если налоговый расход не соответствует хотя бы одному из вышеизложенных критериев, куратору налогового расхода надлежит представить в Минфин России предложения о сохранении (уточнении, отмене) льготы, обуславливающей налоговый расход.

3.2. Порядок проведения оценки результативности налогового расхода

Кураторам налоговых расходов в разрабатываемых Методиках необходимо предусмотреть, что критерием результативности налогового расхода определяется как минимум один показатель (индикатор) достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики, либо иной показатель (индикатор), на значение которого оказывают влияние налоговые расходы. Данный показатель (индикатор) должен быть закреплен в методике.

При разработке Методики кураторам налоговых расходов необходимо учитывать то, что в соответствии с пунктами 16 и 18 Правил оценка результативности налоговых расходов состоит из:

- оценки вклада налоговой льготы, обуславливающей налоговый расход, в изменение значения показателя (индикатора) достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики;

- оценки бюджетной эффективности;

- оценки совокупного бюджетного эффекта (для стимулирующих налоговых расходов).

3.2.1. Порядок проведения оценки вклада налоговой льготы в изменение значения показателя (индикатора) достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики

Под показателем достижения целей государственных программ и (или) целей социально-экономической политики (далее - целевой показатель) понимается показатель, количественно характеризующий достижение цели (целей) государственной программы и (или) социально-экономической политики, которому (которым) соответствует налоговый расход.

Целевой показатель должен, во-первых, отражать специфику налогового расхода, и во-вторых соответствовать показателю или ожидаемому результату государственной программы или иного документа стратегического планирования, содержащего цель социально-экономической политики, которой должен соответствовать налоговый расход.

При этом допускается использование показателя, не содержащегося в документах стратегического планирования. Это применимо только в том случае, когда налоговый расход не оказывает существенное влияние на изменение показателя, имеющегося в документе стратегического планирования, а иной показатель является индикатором действия налоговой льготы. В этом случае куратор вправе определить иной показатель, отраженный в Федеральном плане статистических работ, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 671-р, или используемый в составе отраслевой статистики ФОИВ, соответствующий документам стратегического планирования

Оценке подлежит вклад предусмотренных для плательщиков льгот в изменение значения показателя (индикатора) достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики, который рассчитывается как разница между фактическим значением указанного показателя (индикатора) с учетом льготы и расчетным значением указанного показателя (индикатора) в случае отсутствия льготы.

В методике следует отразить порядок расчета значения показателя (индикатора) без учета льготы, который должен детализировать механизм расчета значения без учета льготы с учетом текущего значения этого же показателя (в условиях действия льготы) и имеющихся данных статистических расчетов. При этом не рекомендуется применение методов экспертных оценок.

При расчете значений целевых показателей (индикаторов) без учета льгот могут быть использованы, в частности, следующие методы расчета таких значений:

1) построение модели (в том числе уравнения регрессии) на основании ретроспективных данных о динамике объема оказанных услуг (реализованных товаров) и темпах роста стоимости одной единицы услуги (товара), посредством которого возможно рассчитать объем оказанных услуг (реализованных товаров) в случае увеличения стоимости одной единицы услуги (товара) в результате отмены льгот.

Для социальных налоговых расходов в модель должны закладываться критерии адресной поддержки и нуждаемости, а расчет влияния на показатель производить с учетом точечного влияния отмены фронтальной льготы только для граждан, соответствующих установленным критериям адресной поддержки населения и (или) факторам нуждаемости;

2) построение финансовой модели для проектов, предполагающей расчет влияния отмены льготы на финансово-хозяйственную деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей - участников проектов (в случаях, когда целью налогового расхода является запуск и реализация инвестиционных проектов при ограниченном числе получателей);

3) сопоставление рассматриваемого показателя по исследуемой выборке с динамикой данного показателя по общей совокупности (аналогичному или схожему по характеристикам объекту). Например, сопоставление темпов роста объема инвестиций в Российской Федерации с динамикой инвестиций в регионе предоставления льготы.

3.2.2. Порядок проведения оценки бюджетной эффективности налогового расхода

Оценка бюджетной эффективности является составным элементом оценки результативности налоговых расходов.

Согласно пункту 17 Правил в целях проведения оценки бюджетной эффективности налоговых расходов осуществляется сравнительный анализ результативности предоставления льгот и результативности применения альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики. Сравнительный анализ включает сопоставление объемов расходов федерального бюджета в случае применения альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики, и объемов предоставленных льгот (расчет прироста показателя (индикатора) достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики на 1 рубль налоговых расходов и на 1 рубль расходов федерального бюджета для достижения того же показателя (индикатора) в случае применения альтернативных механизмов).

Таким образом, возможно 2 варианта проведения оценки бюджетной эффективности:

1) сопоставление объема налогового расхода и объема средств федерального бюджета на применение альтернативного механизма при идентичных значения показателя (индикатора) в случае предоставления льготы и в случае применения альтернативного механизма;

2) сопоставление значений показателя (индикатора) в случае предоставления льготы и в случае применения альтернативного механизма при идентичных объемах налогового расхода и средств федерального бюджета на применение альтернативного механизма.

Альтернативные механизмы могут быть предусмотрены, в частности, в качестве мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы (пункт 47 Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. N 582).

Например, цель по обеспечению охвата всех граждан профилактическими медицинскими осмотрами не реже одного раза в год может быть достигнута посредством предоставления налоговых льгот для медицинских организаций, а также альтернативных механизмов:

- предоставление субсидий частным медицинским организациям на открытие пунктов оказания первичной медицинской помощи;

- предоставление государственных гарантий на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства здравоохранения, в том числе посредством реализации проектов государственно-частного партнерства;

- совершенствование законодательства в части расширения применения телемедицинских технологий.

При сравнительном анализе рекомендуется также учитывать объем расходов организационного-административного характера (организация работы по предоставлению субсидий, администрирование, организация проведения конкурса или аукциона и иные). При этом рекомендуется, чтобы объем указанных расходов был обоснован (например, нормативным правовым актом, регламентирующим порядок учета указанных расходов).

В качестве альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики могут учитываться в том числе:

1) Субсидии или иные формы непосредственной финансовой поддержки плательщиков, имеющих право на льготы, за счет федерального бюджета.

В методике следует раскрыть состав плательщиков, которым направляется финансовая поддержка, и вид финансовой поддержки (субсидии на выплаты отдельным категориям населения, субсидии бюджетным и автономным учреждениям, финансирование отдельных направлений институтами развития, субсидии кредитным организациям на компенсацию затрат по льготным кредитам).

Примером сравнительного анализа может быть проведение сопоставительной оценки объема налоговых расходов субъекта Российской Федерации, обусловленных налоговыми льготами, предоставляемыми резидентам технопарков (технологических парков), технополисов, научных парков, промышленных парков, индустриальных парков в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, и субсидий, предоставляемым указанным резидентам за счет средств федерального бюджета.

Кроме того, плательщикам, имеющим право на льготы, могут быть оказаны меры имущественной поддержки, способствующие снижению затрат организаций. Примером имущественной поддержки может служить особый порядок передачи в аренду объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии, направленный на стимулирование привлечения частных инвесторов к сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России.

2) Предоставление государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам плательщиков, имеющих право на льготы.

При сравнении инструмента налоговых расходов с инструментом по предоставлению государственных гарантий необходимо учитывать не только планируемый объем государственных гарантий (условные обязательства), но и ожидаемый объем средств на их исполнение (прямые обязательства). В качестве суммы для сопоставления рекомендуется использовать расчетный объем средств на исполнение государственных гарантий. Ввиду долгосрочного характера обязательств, обеспечиваемых государственными гарантиями, сопоставительный расчет необходимо производить в одинаковых диапазонах периодов предоставления налоговых льгот и государственных гарантий.

3) Совершенствование нормативного регулирования и (или) порядка осуществления контрольно-надзорных функций в сфере деятельности плательщиков, имеющих право на льготы.

Данный альтернативный механизм предполагает совершенствование организационных механизмов взаимодействия между представителями органов государственной власти и органов местного самоуправления с плательщиками, имеющими право на льготы. Достижение целей государственных программ и целей социально-экономической политики может осуществляться не только посредством финансовой поддержки плательщиков, имеющих право на льготы, но посредством создания комфортных условий для ведения предпринимательской деятельности и получения государственных и муниципальных услуг.

3.2.3. Порядок проведения оценки совокупного бюджетного эффекта налогового расхода

Оценка совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) налоговых расходов проводится в отношении стимулирующих налоговых расходов. Оценка совокупного бюджетного эффекта направлена на определение окупаемости налоговых расходов посредством увеличения налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации от лиц, применивших налоговые льготы, обуславливающие налоговые расходы.

Оценка совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) налоговых расходов определяется отдельно по каждому налоговому расходу. В случае если для отдельных категорий плательщиков, имеющих право на льготы, предоставлены льготы по нескольким видам налогов, сборов, таможенных платежей и страховых взносов, оценка совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости) налоговых расходов определяется в целом в отношении соответствующей категории плательщиков, имеющих льготы.

Основные положения по проведению оценки совокупного бюджетного эффекта налогового расхода определены пунктами 19 - 21 Правил.

Порядок проведения оценки совокупного бюджетного эффекта налогового расхода:

1) Определение базового года

Под базовым годом понимается год, предшествующий году начала получения j-м плательщиком льготы, либо 6-й год, предшествующий отчетному году, если льготы предоставляются плательщику более 6 лет.

При проведении оценки в 2022 году отчетным годом является 2021 год, соответственно если льгота действует более шести лет, то базовым годом является 2016 год.

В случае если льгота введена в 2017 году и позднее, то для расчета бюджетного эффекта используются прогнозные значения кураторов налоговых расходов и Минфина России.

2) Определение налогов, сборов, таможенных платежей и страховых взносов на обязательное социальное страхование, задекларированных для уплаты в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации j-м плательщиком в i-м году (Nij)

Суммирование объемов налогов без учета пени и штрафных санкций в консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов, задекларированных плательщиками - получателями налоговых льгот.

3) Определение базового объема налогов, сборов, таможенных платежей и страховых взносов на обязательное социальное страхование, задекларированных для уплаты в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации j-м плательщиком в базовом году (B0j)

Базовый объем налогов, сборов, таможенных платежей и страховых взносов на обязательное социальное страхование включает в себя:

- объем налогов, сборов, таможенных платежей и страховых взносов на обязательное социальное страхование, задекларированных для уплаты в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации j-м плательщиком в базовом году (N0j);

- объем льгот, предоставленных j-му плательщику в базовом году (L0j).

4) Осуществление расчета совокупного бюджетного эффекта по формуле:

где

i порядковый номер года, имеющий значение от 1 до 5;

mi количество плательщиков, воспользовавшихся льготой в i-м году;

j порядковый номер плательщика, имеющий значение от 1 до m;

gi номинальный темп прироста доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в i-м году по отношению к базовому году;

r расчетная стоимость среднесрочных рыночных заимствований Российской Федерации, принимаемая на уровне 7,5%.

В методике допускается как подробное описание порядка оценки совокупного бюджетного эффекта, так и указание ссылки на пункты 19 - 21 Правил, которыми регламентирован указанный порядок.

Оценка совокупного бюджетного эффекта отдельных налоговых расходов может проводиться агрегированно. Такой подход применим, в частности, в случае предоставления пакета льгот рамках преференциального режима (особые экономические зоны, территории опережающего социально-экономического развития и т.д.), предоставления льгот идентичным получателям (многодетные семьи, сельскохозяйственные товаропроизводители и т.д.), предоставление льгот по идентичным объектам налогообложения (реализация и ввоз продовольственных товаров, добыча полезных ископаемых в определенной категории месторождений и т.д.). При этом формирование агрегированной информации для проведения такой оценки осуществляется не куратором налоговых расходов, а ФНС России совместно с ФТС России. При этом в целях обеспечения возможности предоставления кураторам агрегированных сведений в срок до 15 ноября ежегодно, куратору налоговых расходов не позднее 15 августа надлежит направить в Минфин России соответствующее уведомление с указанием перечня налоговых расходов, в отношении которых оценка совокупного бюджетного эффекта проводится агрегированно.

3.4. Порядок формирования выводов по результатам оценки эффективности налогового расхода

Методики должны содержать требования о том, что сформированные по результатам оценки эффективности налогового расхода выводы должны направляться кураторами в Минфин России и включать в себя:

- выводы о достижении целевых характеристик (критериев целесообразности) налогового расхода;

- выводы о вкладе налогового расхода в достижение целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики;

- выводы о наличии или об отсутствии более результативных (менее затратных для федерального бюджета) альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики.

Выводы должны отражать, является ли налоговый расход эффективным или неэффективным, а также предложения в части сохранения, уточнения или отмены льготы.

В последующем сводные результаты оценки эффективности налоговых расходов рассматриваются Правительственной комиссией по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. Кроме того, результаты рассмотрения оценки налоговых расходов учитываются при формировании основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации, а также при проведении оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации.

IV. Форматы отчетов по результатам проведения оценки эффективности налоговых расходов

По результатам оценки налоговых расходов в Минфин России представляются:

а) электронная таблица, содержащая паспорт налогового расхода и краткое описание результатов оценки эффективности налогового расхода и рекомендаций ее результатам;

б) результаты оценки эффективности налоговых расходов;

в) рекомендации по результатам оценки эффективности налоговых расходов.

4.1. Формат паспорта налоговых расходов Российской Федерации

Пунктом 5 Правил предусмотрено, что в целях оценки налоговых расходов кураторы налоговых расходов формируют паспорта налоговых расходов, содержащие информацию, указанную в приложении к Правилам.

В целях единообразного формата формируемых кураторами налоговых расходов паспортов Минфин России рекомендует следующие подходы к заполнению паспорта налогового расхода Российской Федерации:

--------------------------------

<3> В связи с тем, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2021 г. N 786 для структурных элементов государственных программ с 2022 года не предусматривается установление целей, пункт 11 паспорта налогового расхода утрачивает актуальность.

4.2. Требования к результатам оценки эффективности налоговых расходов

Порядок оценки эффективности (раздел III) должен быть определен для каждого налогового расхода.

Результаты оценки эффективности налоговых расходов должны максимально подробно отражать результаты оценки целесообразности и результативности налоговых расходов, а также оценки совокупного бюджетного эффекта. Все результаты должны соответствовать требованиям, отраженным в Правилах.

В Методике рекомендуется отразить структуру и (или) требования к отражению результатов оценки налоговых расходов.

4.3. Требования к рекомендациям по результатам оценки эффективности налоговых расходов

Все результаты должны соответствовать требованиям, отраженным в Правилах. Рекомендации по результатам оценки должны содержать обоснование необходимости сохранения, уточнения или отмены налоговой льготы. Следует учитывать, что указанные в настоящем разделе отчета о результатах оценки льготы сведения могут быть переданы иным органам государственной власти для принятия управленческих решений, использованы при подготовке основных направлений бюджетной налоговой и таможенно-тарифной политики, проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также представлены научным, общественным и экспертным организациям.

4.4. Требования к заполнению данных в электронной таблице

Выше изложены требования к представлению материалов в текстовой форме, при этом в Минфин России в обязательном порядке представляются также сведения в формате электронной таблицы (предварительный вариант формата - в приложении 2).

Каждая строка содержит в себе информацию об одном налоговом расходе, при этом:

- столбцы 1 - 7 содержат ключевую информацию о налоговом расходе;

- столбцы 8 - 74 содержат информацию, предусмотренную паспортом налогового расхода (приложение к Правилам);

- столбцы 75 - 81 (опционально) содержат информацию о численности плательщиков налогов, сборов, таможенных платежей и страховых взносов на обязательное социальное страхование, которые потенциально вправе воспользоваться налоговой льготой;

- столбцы 82 - 102 содержат информацию о результатах оценки налоговых расходов, в том числе краткое описание:

- выводов о достижении целевых характеристик налоговых расходов;

- вклада налоговых расходов в достижение целей государственных программ и (или) целей социально-экономической политики;

- сведений о наличии или об отсутствии более результативных (менее затратных для федерального бюджета) альтернативных механизмов;

- результатов оценки эффективности налоговых расходов;

- рекомендаций по результатам указанной оценки.

При этом если паспорт налогового расхода содержит несколько однородных элементов (например, налоговый расход способствует достижению нескольких целей государственных программ или цели достижения государственных программ измеряются посредством нескольких показателей), то результаты оценки эффективности по каждому такому элементу необходимо отражать в новой строке, дублируя в каждой строке значения столбцов 1 - 6.

Обращаем внимание, что в таблице для каждого столбца определен источник информации. Если таким источником является Минфин России, то указанная информация предоставляется Минфином России в сроки, предусмотренные Правилами.

Пояснения по заполнению отдельных столбцов таблицы:

Электронная таблица представляется кураторами налоговых расходов в Минфин России совместно с паспортами налоговых расходов, результатами оценки эффективности налоговых расходов, рекомендациями по результатам указанной оценки в сроки, установленные абзацем 2 пункта 23 Правил до 15 декабря, уточненные данные - до 1 марта).

Приложение 1

РАСШИРЕННАЯ СТРУКТУРА
МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОГО РАСХОДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ С УЧЕТОМ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ

--------------------------------

<4> Опционально - необходимо в случае принятия соответствующего решения куратором налогового расхода.

<5> Опционально - необходимо только для налоговых расходов стимулирующей целевой категории.

--------------------------------

<*> допускается несколько значений указанного атрибута для одного налогового расхода. В этом значения каждого атрибута указываются в новой строке, при этом в этой строке дублируются значения столбцов 1 - 6

<**> при наличии сведений о фактических значениях показателя, отличающихся от сведений, указанных в государственной программе, следует отражать фактические значения показателя