ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 8 сентября 2014 г. N АКПИ14-894
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,
при секретаре Б.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению открытого акционерного общества "КАМПЕС" о признании недействующими пунктов 1 и 2 Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 г. N 849-р,
установил:
распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 г. N 849-р утвержден Перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов (далее - Перечень). Распоряжение опубликовано 30 мая 2013 г. на официальном интернет-портале правовой информации //www.pravo.gov.ru и 3 июня 2013 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.
Пункт 1 Перечня определяет объекты, не связанные с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений углеводородного сырья в защитных лесах, относящихся к категориям лесов, расположенных в водоохранных зонах, а также в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, за исключением особо защитных участков лесов, а пункт 2 - для осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых в защитных лесах, относящихся к категории защитных полос лесов, расположенных вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в эксплуатационных лесах и в резервных лесах, за исключением особо защитных участков лесов.
Открытое акционерное общество "КАМПЕС" (далее - ОАО "КАМПЕС"), имеющее действующую лицензию на право осуществления добычи строительного песка и песчано-гравийного материала на Малуксинском месторождении, расположенном в Кировском районе Ленинградской области на лесном участке, относящемся к защитным лесам (запретные полосы лесов, расположенных вдоль водных объектов, ценных лесов), обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 1 и 2 Перечня, которые в системной взаимосвязи допускают на лесных землях категорий, указанных в пункте 1 Перечня, размещение объектов, связанных с изучением и разработкой месторождений исключительно углеводородного сырья, и не включают объекты, связанные с разработкой месторождений общераспространенных полезных ископаемых и упомянутые в пункте 2 Перечня, чем фактически устанавливают определенные ограничения использования лесов, нарушая исключительное право заявителя на разработку месторождения на предоставленном участке, и противоречат статье 27 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и статьям 7 и 20 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах).
Представитель заявителя П. в судебном заседании требования поддержал.
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 29 августа 2014 г. N СП-П9-6540).
Представитель Правительства Российской Федерации М. возражал против удовлетворения заявленного требования, указывая на то, что распоряжение принято высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречит федеральному законодательству, права и свободы заявителя не нарушает. Распоряжение само по себе не ограничивает заявителя в осуществлении деятельности по добыче песка, а лишь определяет перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов.
Выслушав представителя заявителя, возражения представителя Правительства Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявления.
Распоряжение принято Правительством Российской Федерации на основании части 7 статьи 21 ЛК РФ, введенной Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ, в редакции Федерального закона от 14 июня 2011 г. N 137-ФЗ, согласно которой перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, утверждается Правительством Российской Федерации для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, а также в соответствии с полномочиями и в форме, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Статья 10 ЛК РФ подразделяет леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.
Исходя из положений статьи 12 ЛК РФ именно с соблюдением целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций осуществляется их освоение, а также их использование, являющееся частью освоения лесов.
В ЛК РФ предусмотрены различные виды использования лесов, в числе которых и такой вид, как выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых (пункт 11 части 1 статьи 25).
Для осуществления работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых на землях лесного фонда законодатель допускает строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (пункты 1 и 2 части 1 статьи 21, часть 1 статьи 43 ЛК РФ).
Между тем, руководствуясь принципом соблюдения целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций, Кодекс установил, что защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным их использованием при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями, определив в статьях 102 - 107 особенности их использования, охраны, защиты и воспроизводства (часть 4 статьи 12, часть 3 статьи 10 ЛК РФ).
Из системного толкования приведенных законоположений следует, что, допуская в статьях 21 и 43 Кодекса возможность строительства на землях лесного фонда объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых, законодатель в указанных нормах не конкретизировал перечень этих объектов и то, в каких лесах с учетом их целевого назначения они могут быть созданы, возложив обязанность по утверждению Перечня на Правительство Российской Федерации.
В соответствии с частью 5 статьи 102 ЛК РФ в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.
С учетом особенностей правового режима к защитным лесам отнесены леса: 1) расположенные на особо охраняемых природных территориях; 2) расположенные в водоохранных зонах; 3) выполняющие функции защиты природных и иных объектов; 4) ценные леса. Одним из видов ценных лесов являются запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов (часть 2 статьи 102 ЛК РФ).
Из содержания норм, регулирующих правовой режим защитных лесов, следует, что в лесах, расположенных в водоохранных зонах, а также в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, в ценных лесах запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений и объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению и разработкой месторождений углеводородного сырья (пункт 5 части 1 статьи 104, часть 3 статьи 106 ЛК РФ).
Таким образом, изложенный в пункте 1 оспариваемого акта перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений углеводородного сырья в защитных лесах, относящихся к категориям лесов, расположенных в водоохранных зонах, а также в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, соответствует императивным нормам части 5 статьи 102 и статей 104 и 106 ЛК РФ.
Принимая оспариваемый правовой акт, Правительство Российской Федерации, реализуя предписания федерального законодателя, конкретизировало положения ЛК РФ, сформировав перечень и определив наименование объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, размещение которых в защитных лесах, а также в эксплуатационных лесах и в резервных лесах допускается нормами ЛК РФ.
Ссылка заявителя на допущенное Правительством Российской Федерации при принятии оспариваемого акта нарушение требований части 1 статьи 27 ЛК РФ, предусматривающей возможность ограничения использования лесов только в случаях и в порядке, которые предусмотрены ЛК РФ, другими федеральными законами, является несостоятельной, поскольку каких-либо положений, ограничивающих виды разрешенной деятельности в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, и в лесах, расположенных в водоохранных зонах, оспариваемые заявителем пункты Перечня не содержат.
Нельзя признать обоснованным довод заявителя о несоответствии оспариваемых положений статьям 7 и 20 Закона о недрах.
Часть четвертая статьи 7 данного закона закрепляет исключительное право пользователя недр, получившего горный отвод, осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Право пользования недрами прекращается лишь в случаях и по основаниям, которые предусмотрены частью первой статьи 20 Закона. По мнению заявителя, оспариваемым распоряжением введены ограничения исключительного права на пользование недрами, не предусмотренные поименованным законом.
Довод заявителя основан на неправильном толковании закона.
В силу статьей 1 - 3 ЛК РФ лесные отношения регулируются лесным законодательством, основанным на принципах устойчивого управления лесами, использования лесов с учетом их глобального экологического значения, а также природных свойств, подразделения лесов на виды по целевому назначению и установления категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций.
Правовой режим использования лесов для целей недропользования устанавливается лесным законодательством (статьи 43, 21 Лесного кодекса Российской Федерации).
Данные законоположения согласуются с нормами Закона о недрах, которым предусмотрено, что отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 1 указанного закона).
В пункте 7 части 2 статьи 22 Закона о недрах установлена обязанность недропользователя по соблюдению стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами.
Вместе с тем лесное законодательство регулирует правовые отношения по геологическому изучению недр и разработке полезных ископаемых лишь в части, в которой они касаются использования и охраны лесов. Роль лесного законодательства состоит в обеспечении необходимой охраны и защиты лесов при осуществлении недропользования.
Отношения, связанные с возникновением и прекращением права пользования недрами, оспариваемый акт не регулирует.
Пункт 2 Перечня, определяющий объекты, не связанные с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых в защитных лесах, относящихся к категории защитных полос лесов, расположенных вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в эксплуатационных лесах и в резервных лесах, не содержит положений, противоречащих ЛК РФ, а также Закону о недрах.
Довод заявителя о неправомерности невключения в пункт 1 Перечня объектов, приведенных в пункте 2 Перечня, фактически сводится к требованию внести изменения в Перечень путем дополнения пункта 1 указанными объектами. Однако исходя из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, суд не вправе в порядке гражданского судопроизводства обязать органы государственной власти осуществить нормативно-правовое регулирование.
С учетом изложенного оспариваемое нормативное положение не нарушает права и законные интересы заявителя, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации,
решил:
в удовлетворении заявления открытого акционерного общества "КАМПЕС" о признании недействующими пунктов 1 и 2 Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 года N 849-р, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.М.НАЗАРОВА