См. Документы Министерства культуры Российской Федерации
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 11 апреля 2016 г. N АКПИ16-21
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,
при секретаре П.К.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В., М., К., Р.Ф., Р.Н., П.М., П.А., П.С., Б.А., Б.И., Д. о признании частично недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 1 сентября 2015 г. N 2322 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон",
установил:
1 сентября 2015 г. Министерством культуры Российской Федерации (далее - Минкультуры России) принят приказ N 2322 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон" (далее - Приказ).
Нормативный правовой акт зарегистрирован 22 сентября 2015 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), регистрационный номер 38955, опубликован 24 сентября 2015 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Пунктом 1 Приказа утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", включенного в Список всемирного наследия, согласно приложению N 1.
В приложении N 1 к названному приказу содержится описание границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", включенного в Список всемирного наследия, в том числе охранной зоны ОЗ (раздел I), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (раздел II), зоны охраняемого природного ландшафта - ЗОЛ (раздел III), а также семь каталогов координат характерных точек границ участков этих зон и схема границ зон охраны.
Охранная зона ОЗ имеет описание участка ОЗ-1 следующего содержания.
Линия внешней границы участка охранной зоны объекта культурного наследия проходит с востока на запад, северо-запад, север и северо-запад от Сиверсова канала по береговой линии реки Спасской (тт. 1 - 17), далее проходит на восток по южной стороне проезда вдоль насыпи под пути железной дороги Санкт-Петербург - Орел (тт. 17 - 21), далее проходит на юг по линии проселочной дороги в деревню Спас-Нередицы и Сельцо-Шатерно (тт. 21 - 30), далее проходит на запад (тт. 30 - 32), далее проходит на юго-восток вдоль проселочной дороги и вдоль западной границы Сельца-Шатерно до береговой линии Сиверсова канала (тт. 32 - 1).
Линия внутренней границы участка охранной зоны объекта культурного наследия проходит на северо-запад вдоль правого берега реки Спасской (тт. 46 - 50); далее проходит на северо-восток по южной границе жилого владения по адресу: д. Спас-Нередицы, д. 24 (тт. 50 - 55); далее поворачивает под прямым углом и проходит на юго-восток до проезда к церкви (тт. 55 - 56); далее проходит на юго-запад до правого берега реки Спасской (тт. 56 - 46).
Линия внутренней границы участка охранной зоны объекта культурного наследия проходит на восток (тт. 64 - 65); далее на юго-восток (тт. 65 - 66); далее на запад (тт. 66 - 67); далее на северо-запад (тт. 67 - 64) вдоль границ кадастрового участка.
В., М., К., Р.Ф., Р.Н., П.М., П.А., П.С., Б.А., Б.И. и Д. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1 Приказа в части установления расположения внешней границы охранной зоны объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", а также в указанной части раздела I "Охранная зона ОЗ", каталога координат характерных точек внешней границы участка ОЗ-1 охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", включенного в Список всемирного наследия, схемы границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", включенного в Список всемирного наследия, приложения N 1 к данному приказу, ссылаясь на их противоречие статьям 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации, статьям 29, 30 и 32 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статьям 83, 94 и 99 Земельного кодекса Российской Федерации. Свое требование мотивировали тем, что включение в охранную зону объекта культурного наследия принадлежащих им на правах собственности и долгосрочной аренды земельных участков с кадастровыми номерами <...>, расположенных в деревне Спас-Нередицы Новгородского района Новгородской области, нарушает их конституционные права на жилище, свободное владение, пользование и распоряжение имуществом, поскольку особые условия режима использования земель в границах охранной зоны (участок ОЗ-1) запрещают, в том числе строительство, реконструкцию объектов капитального строительства (надстройку, расширение); строительство новых дорог и надземных коммуникаций; устройство высоких (более 1,5 м) сплошных ограждений; проезд автомототранспорта, за исключением транспортных средств, используемых для обеспечения функционирования инфраструктуры объекта культурного наследия. По мнению административных истцов, при проведении государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, включенного в Список всемирного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", расположенного по адресу: Новгородская область, деревня Спас-Нередицы, лит. А (далее - Проект зон охраны объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г."), были допущены многочисленные нарушения требований Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 1463 "О единых государственных системах координат". В приложении N 1 к Приказу и Акте государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, включенного в Список всемирного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", расположенного по адресу: Новгородская область, деревня Спас-Нередицы, лит. А, от 13 марта 2015 г. (далее - Акт государственной историко-культурной экспертизы) имеются противоречия в установлении охранной зоны (участок ОЗ-1) объекта культурного наследия и определении координат характерных точек границ данной зоны.
Минкультуры России и Минюст России в письменных возражениях на административное исковое заявление просили в его удовлетворении отказать, считая, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, с соблюдением установленного законом порядка и не противоречит законодательству Российской Федерации.
В судебном заседании представитель административных истцов З. поддержал заявленное требование, уточнив, что административные истцы просят признать недействующими пункт 1 Приказа, каталог координат характерных точек внешней границы участка ОЗ-1 охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", включенного в Список всемирного наследия, схему границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", включенного в Список всемирного наследия, приложения N 1 к данному приказу в части отнесения к охранной зоне (участок ОЗ-1) объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." земельных участков, принадлежащих административным истцам, как не соответствующих статьям 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации, статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7, 8, 83, 94 и 99 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 29 и 32 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статьям 8 и 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", пунктам 12, 16 и 17 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, пунктам 6, 7, 10 и 25 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 1463 "О единых государственных системах координат".
Представители Минкультуры России - Р.Е., С. и Минюста России - Б.В. административный иск не признали.
Выслушав объяснения представителя административных истцов З., возражения представителей Минкультуры России Р.Е., С., представителя Минюста России Б.В., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).
Согласно преамбуле названного федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" объект "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." внесен в список памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.
В силу статьи 15, пункта 1 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр).
Решением XVI сессии Комитета всемирного наследия при Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) от 14 декабря 1992 г. N WHC-92/CONF.002/12 объект культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." в составе объекта "Исторические памятники Новгорода и окрестностей" включен в Список всемирного культурного и природного наследия.
К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, относится помимо прочего утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, особых режимов использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (подпункт 16 пункта 1, пункт 2 статьи 9 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).
Таким органом в силу пункта 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, является Минкультуры России. Кроме того, подпунктом 5.3.7 указанного положения предусмотрено, что границы, а также режимы использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, утверждает Минкультуры России.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р объект культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." включен в перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России.
Таким образом, Приказ, которым установлены границы зон охраны объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон, издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции.
В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
Статьей 34 этого федерального закона предписано, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (абзацы первый, второй пункта 1).
Охранная зона представляет собой территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (абзац первый пункта 2).
Границы зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании проектов зон охраны таких объектов культурного наследия с учетом представляемого соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия в федеральный орган охраны объектов культурного наследия заключения (абзац первый пункта 3).
Проекты зон охраны объекта культурного наследия являются объектом историко-культурной экспертизы (статья 30 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).
Согласно статье 32 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о возможности проведения работ, указанных в пункте 1 статьи 31 данного федерального закона, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения историко-культурной экспертизы в отношении объектов, указанных в статье 30 этого федерального закона (пункт 2). Заключение историко-культурной экспертизы подлежит обязательному размещению федеральным органом охраны объектов культурного наследия, региональным органом охраны объектов культурного наследия на официальных сайтах указанных органов охраны объектов культурного наследия в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 4).
На дату издания Приказа действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, пунктом 15 которого предусматривалось, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включенного в Список всемирного наследия, и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы Минкультуры России по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает нормативным правовым актом границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также конкретные требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон. При этом границы зоны охраняемого природного ландшафта, а также конкретные требования к режиму использования земель и градостроительному регламенту в границах данной зоны подлежат согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Аналогичное положение закреплено и в пункте 13 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 (далее - Положение).
Оспариваемый приказ принят Минкультуры России при соблюдении административных процедур, регламентированных приведенными выше нормами законодательства.
Так, Проект зон охраны объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." был разработан обществом с ограниченной ответственностью "СмартФинанс" по заказу Минкультуры России. На указанный проект получено положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы.
Акт государственной историко-культурной экспертизы был опубликован на официальном сайте Минкультуры России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (//mkrf.ru) с 3 июня 2015 г. для общественного обсуждения, при проведении которого замечаний не поступило.
Проект Приказа размещался в период с 28 июля по 11 августа 2015 г. на Едином портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (regulation.gov.ru), а также в период с 14 по 20 августа 2015 г. в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (regulation.gov.ru) с целью проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Соответствующих замечаний и предложений на него получено не было.
Проект оспариваемого приказа прошел согласование в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (письмо от 6 августа 2015 г. N ВС-02-04-29/14096), Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (письмо от 29 июня 2015 г. N АА-02-04-29/10894) и получил заключение регионального органа охраны объектов культурного наследия - Комитета государственной охраны культурного наследия Новгородской области (письмо от 27 августа 2015 г. N КН-2412-И).
Вопреки доводам административных истцов Приказом и Актом государственной историко-культурной экспертизы установлены одинаковые границы охранной зоны (участок ОЗ-1) объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." и координаты характерных точек этих границ. В частности, координаты точки N 22 внешней границы участка ОЗ-1 охранной зоны объекта культурного наследия (по оси X - 23800,49; по оси Y - 12782,13) в Приказе полностью соответствуют координатам точки N 22 (по оси X - 23800,49; по оси Y - 12782,13) в Акте государственной историко-культурной экспертизы. При этом для внешней и внутренней границ участка ОЗ-1 охранной зоны объекта культурного наследия координаты установлены для одинакового количества точек (45 и 22 соответственно).
Данные обстоятельства подтверждаются исследованными в суде оригиналами официальных документов, в том числе находящимися в распоряжении Минюста России.
Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков (абзац третий пункта 6 Положения).
Нельзя признать правильными и доводы административных истцов о проведении государственной историко-культурной экспертизы с нарушениями требований действующего законодательства.
Одними из принципов проведения историко-культурной экспертизы в силу статьи 29 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ являются научная обоснованность, объективность и законность; достоверность и полнота информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу; независимость экспертов; гласность.
В соответствии с пунктом 3 статьи 31 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ порядок проведения историко-культурной экспертизы объектов экспертизы, указанных в статье 30 этого федерального закона, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569 утверждено Положение о государственной историко-культурной экспертизе (далее - Положение о государственной историко-культурной экспертизе).
Названным положением определено, что в качестве экспертов привлекаются физические лица, обладающие научными и практическими знаниями, необходимыми для проведения экспертизы, удовлетворяющие следующим требованиям: высшее и (или) послевузовское профессиональное образование по направлению (специальности), соответствующему профилю экспертной деятельности, в исключительных случаях допускается среднее профессиональное или дополнительное образование по профилю экспертной деятельности; предшествующий стаж практической работы по профилю экспертной деятельности не менее 10 лет; знание международных актов и законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; умение проводить необходимые исследования, оформлять по их результатам соответствующие документы и заключения экспертизы (подпункт "а" пункта 7).
Минкультуры России в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 7 этого положения, осуществляет аттестацию экспертов в порядке, установленном Минкультуры России (пункт 9).
Экспертной комиссией из трех и более экспертов экспертиза проводится в отношении проектов зон охраны объекта культурного наследия (подпункт "б" пункта 11.2).
При проведении экспертизы эксперт обязан соблюдать принципы проведения экспертизы, установленные статьей 29 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ; обеспечивать объективность, всесторонность и полноту проводимых исследований, а также достоверность и обоснованность своих выводов; самостоятельно оценивать результаты исследований, полученные им лично и другими экспертами, ответственно и точно формулировать выводы в пределах своей компетенции; обеспечивать конфиденциальность полученной при проведении экспертизы информации; соблюдать установленные сроки и порядок проведения экспертизы; информировать экспертную комиссию и соответствующий орган охраны объектов культурного наследия о случаях воздействия на экспертов в целях оказания влияния на результаты экспертизы (пункт 17).
При проведении экспертизы эксперты рассматривают представленные документы, проводят историко-архитектурные, историко-градостроительные, архивные и иные необходимые исследования, результаты которых излагают в заключении экспертизы (абзац первый пункта 18).
Из материалов дела следует, что государственная историко-культурная экспертиза Проекта зон охраны объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." была проведена экспертной комиссией в составе из трех экспертов (З., К., и К., аттестованных соответственно приказами Минкультуры России от 6 сентября 2014 г. N 967, от 20 апреля 2012 г. N 359 и от 21 марта 2014 г. N 478.
В ходе экспертизы были произведены такие исследования, как рассмотрение представленных Минкультуры России документов, подлежащих экспертизе; проведение сравнительного анализа всего комплекса данных (документов, материалов, информации) по объекту культурного наследия; осуществление обсуждения результатов проведенных исследований и проведение обмена сформированными мнениями экспертов, обобщение мнений экспертов; оформление результатов экспертизы. При этом исследования были проведены с применением методов натурного, историко-архивного и историко-архитектурного анализа в объеме, достаточном для обоснования вывода государственной историко-культурной экспертизы.
Представленная документация содержала комплект материалов, который по составу и объему соответствовал требованиям пункта 16 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, в том числе информацию о характере рельефа, дорожной сети, наличии реки Спасской, трассы и фрагментов насыпи неосуществленного железнодорожного пути.
По результатам изучения историко-архивных и библиографических материалов, включая исторические планы Новгорода и окрестностей, установлено, что вокруг церкви Спаса в Нередицах исторически не было жилой застройки, немногочисленные жилые дома были сосредоточены к югу от храма, вдоль дороги в Сельцо-Шатерно, которые были уничтожены в годы Великой Отечественной войны, существующая застройка местности начала формироваться в середине XX века, после войны.
Заключение экспертизы оформлено в соответствии с требованиями закона, в нем содержатся обоснованные выводы о рекомендации к утверждению Минкультуры России границ территории и зон охраны объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", а также режимов использования земель и требований в границах указанных зон. По мнению экспертов, установление разработанных данным проектом зон охраны и градостроительных регламентов в их границах будет способствовать сохранению объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." в его природной среде.
Следовательно, государственная историко-культурная экспертиза Проекта зон охраны объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." проведена с соблюдением требований статей 28 - 32 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ и Положения о государственной историко-культурной экспертизе.
Доводы административных истцов о несоответствии Приказа в оспариваемой части Земельному кодексу Российской Федерации являются ошибочными, поскольку нормы данного кодекса предусматривают введение особого правового режима в части использования земель историко-культурного назначения.
В статье 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ закреплено, что земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в реестр, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным федеральным законом.
Пунктом 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 этого кодекса. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Согласно статье 99 поименованного кодекса земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), достопримечательных мест, военных и гражданских захоронений относятся к землям историко-культурного назначения (пункт 1). Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (пункт 2). На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (абзац второй пункта 3). В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры (пункт 4).
Таким образом, отнесение Приказом принадлежащих административным истцам земельных участков к охранной зоне (участок ОЗ-1) объекта культурного наследия "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г." согласуется как с нормами Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, так и нормами Земельного кодекса Российской Федерации.
Лишены правовых оснований и утверждения административных истцов о нарушении их прав на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим им имуществом.
В силу части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет своей целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в статьях 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенных обстоятельств следует сделать вывод, что Приказ в оспариваемой части не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав административных истцов в указанных ими аспектах, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленного требования.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления В., М., К., Р.Ф., Р.Н., П.М., П.А., П.С., Б.А., Б.И., Д. о признании частично недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 1 сентября 2015 г. N 2322 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон" отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Ю.Г.ИВАНЕНКО