Статья 7 ГрК РФ. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности

Комментарии к ст. 7 ГрК РФ

1. Комментируемая статья устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов РФ (иначе говоря, региональных органов) в области градостроительной деятельности. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система таких органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается самими субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Согласно ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ обычно устанавливается должность высшего должностного лица субъекта РФ (главы, губернатора и т.п.).

В целом полномочия (в том числе в сфере градостроительства) и порядок их осуществления названными региональными органами государственной власти определяются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями (уставами), иными региональными законами и подзаконными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Существование полномочий органов государственной власти субъектов РФ в градостроительной сфере основано на конституционном закреплении предметов совместного ведения субъектов РФ с Российской Федерацией и предметов их собственного исключительного ведения в вопросах законотворчества (ст. ст. 72 и 73 Конституции РФ) и вытекает из ГрК РФ (см. комментарий к ст. 3). Конституционное распределение предметов ведения и закрепление конкретных полномочий в комментируемой статье позволяет субъектам РФ разрабатывать и принимать свое региональное законодательство о градостроительной деятельности.

Законотворческие функции и полномочия (в том числе в области градостроительства) могут осуществляться региональными законодательными (представительными) органами (думами, собраниями и т.п.). Основные из указанных полномочий органов нормотворческого характера в градостроительной сфере воплощены в нормах региональных градостроительных кодексов (например, республик Башкортостан, Бурятия, Татарстан, Краснодарского края, города Москвы, Архангельской, Волгоградской, Московской, Нижегородской областей и др.). Кроме того, практически в каждом субъекте РФ имеются отдельные специальные законы (например, об особо охраняемых природных территориях и объектах) и другие подзаконные нормативные правовые акты.

Помимо нормотворческих полномочий, осуществляемых законодательным (представительным) органом, важные полномочия в области градостроительной деятельности осуществляет высшее должностное лицо субъекта РФ (глава, губернатор и т.п.). Он вправе выступать субъектом законодательной инициативы по градостроительным вопросам, может издавать отдельные правовые акты (в том числе нормативные) - постановления (указы) и распоряжения в области градостроительной деятельности.

Полномочия исполнительно-распорядительного характера на региональном уровне в области градостроительной деятельности обычно осуществляет правительство (администрация) субъекта РФ. Как орган общей компетенции региональное правительство (администрация) может принимать нормативные правовые акты, но активнее всего оно издает исполнительно-распорядительные документы, касающиеся управления и решения конкретных вопросов в сфере градостроительства. На основе анализа норм ГрК РФ, а также иных нормативных правовых актов можно сделать вывод о том, что большинство полномочий исполнительно-распорядительного характера в сфере градостроительной деятельности осуществляет именно региональное правительство (администрация).

Структуру и наименования органов исполнительной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности определяют субъекты РФ самостоятельно. Некоторые из указанных полномочий в градостроительной сфере осуществляют региональные министерства, комитеты, управления и иные ведомства, входящие в структуру региональных органов исполнительной власти, утверждаемую высшим должностным лицом субъекта РФ. Чаще всего такими полномочиями наделяется региональное министерство (либо комитет, управление) строительства, инвестиций и жилищно-коммунального хозяйства и т.п. На региональные службы (государственного строительного надзора, жилищного надзора), в частности, возлагаются контрольно-надзорные полномочия в сфере градостроительной деятельности. Полномочия и порядок их осуществления для указанных региональных министерств и ведомств (управлений, комитетов и др.) определяются обычно подзаконными нормативными правовыми актами главы региона (либо постановлениями регионального правительства).

2. Полномочия, изложенные в комментируемой статье, логично вытекают из законодательных предметов (вопросов) ведения субъектов РФ в сфере градостроительства и градостроительных отношений. Анализ текста комментируемой статьи показывает, что перечень из шести полномочий (изначально их было - четыре) органов государственной власти субъектов РФ в градостроительной сфере является исчерпывающим. Вместе с тем ряд полномочий субъектов РФ, не предусмотренных в комментируемой статье, содержится в других статьях ГрК РФ. К ним могут быть отнесены следующие полномочия органов как законодательной (представительной), так и исполнительной власти:

- установление региональным законом предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на соответствующей части территории при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов (ч. 4 ст. 28 ГрК РФ);

- установление региональным законом состава и порядка деятельности комиссии по разработке проекта правил землепользования и застройки (ч. 17 ст. 31 ГрК РФ);

- установление региональным законом на основе ГрК РФ порядка подготовки документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений органов государственной власти субъектов РФ (ч. 19 ст. 45 ГрК РФ);

- установление региональным нормативным актом случаев, когда выдача разрешений на строительство не требуется (п. 5 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ);

- внесение органами исполнительной власти субъектов РФ предложений об изменении правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 33 ГрК РФ) и др.

Установленным ГрК РФ перечнем полномочия органов государственной власти в градостроительной сфере не ограничиваются, поскольку Конституцией РФ и федеральным законодательством предусмотрена возможность делегирования соответствующих полномочий РФ субъектам РФ (см. комментарий к ст. 6.1).

ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предусмотрены два варианта перераспределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. ст. 26.7 и 26.8): путем заключения между ними договоров о разграничении полномочий и путем заключения соглашения между исполнительными органами России и субъектов РФ о передаче осуществления части соответствующих полномочий (если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству).

Среди указанных в комментируемой статье полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере градостроительной деятельности есть законодательные (нормотворческие) полномочия (п. п. 1, 2, 3), полномочия по разработке и утверждению документов в процессе правоприменительной деятельности в градостроительной сфере (п. п. 1, 2), исполнительно-распорядительные (управленческие) полномочия текущего характера (п. п. 1, 5, 6), а также контрольно-надзорные полномочия в градостроительной сфере (п. 4). Они перечислены также в п. 42 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

2.1. Первое из указанных полномочий (п. 1 комментируемой статьи) связано с подготовкой и утверждением документов территориального планирования субъектов РФ в сфере градостроительства. Порядок осуществления этих полномочий довольно полно и конкретно регламентируется нормами главы 3 ГрК РФ (ст. ст. 9, 14 - 17). Кроме того, эти отношения регулируются отдельными нормативно-правовыми и методическими документами. В частности, это Положение о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования РФ, Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ, Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов.

2.2. Вторым видом полномочий (п. 2 комментируемой статьи) является утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных ГрК РФ. Данные полномочия осуществляются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ на основе и в соответствии с нормами главы 5 ГрК РФ (ст. ст. 41 - 46.4).

2.3. Третье полномочие органов государственной власти субъектов РФ (п. 3 комментируемой статьи) заключается в утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования (см. п. 27 комментария к ст. 1 ГрК РФ). Основные правовые нормы о порядке подготовки и утверждения таких нормативов содержатся в главе 3.1 ГрК РФ. Согласно ч. 1 ст. 29.3 ГрК РФ региональные нормативы градостроительного проектирования (и внесенные в них изменения) утверждаются исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Подготовка региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом ряда факторов (административно-территориальное устройство региона, природно-климатические условия, социально-демографический состав и плотность населения и др.) (ч. 3 ст. 29.3 ГрК РФ). С учетом положений ГрК РФ более конкретный порядок подготовки, утверждения и изменения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливается законом субъекта РФ.

2.4. Четвертым полномочием органов государственной власти субъектов РФ в комментируемой статье названо осуществление регионального государственного строительного надзора (в случаях, предусмотренных ГрК РФ). Согласно ч. 4 ст. 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией объектов капитального строительства (кроме подведомственных федеральному государственному строительному надзору), если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора. На региональном уровне эти полномочия обычно осуществляет специальный орган исполнительной власти (например, комитет или управление государственного строительного надзора). Региональный государственный строительный надзор (так же как и федеральный) осуществляется в соответствии с едиными правилами, установленными ГрК РФ и иными нормативными правовыми актами, в частности Положением о государственном строительном надзоре в РФ.

2.5. Пятое полномочие органов региональной государственной власти (п. 5 комментируемой статьи) выражается в согласовании проектов генеральных планов и проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта РФ. Согласование указанных документов для исторических поселений регионального значения необходимо в соответствии с требованиями ГрК РФ (см. ч. 7 ст. 24, ч. ч. 2.1, 4.1 ст. 25, ст. 27), ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ".

2.6. Полномочия по осуществлению мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры поселений, городских округов (п. 6 комментируемой статьи) осуществляются соответствующими региональными органами исполнительной власти (например, министерство или управление строительства, транспорта, социального развития, экономики и т.п.) в установленном ими порядке. Такой мониторинг в указанных сферах осуществляется совместно с федеральными министерствами в соответствии с едиными правилами, установленными ведомственными нормативными правовыми актами <11>.

--------------------------------

<11> См., в частности, Приказ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (агентство ликвидировано, его функции и полномочия осуществляет Минстрой России) от 28 октября 2013 г. N 397/ГС "О порядке осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов"; Приказ Министерства транспорта РФ от 26 мая 2016 г. N 131 "Об утверждении порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов"; Приказ Министерства экономического развития РФ от 29 марта 2016 г. N 181 "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов".