Статья 36 ГрК РФ. Градостроительный регламент

Комментарии к ст. 36 ГрК РФ

1. В комментируемой статье определены важнейшие юридические свойства градостроительных регламентов - их сфера действия, исключения из этой сферы и т.д. Следует иметь в виду, что градостроительный регламент представляет собой неотъемлемую часть правил землепользования и застройки и в этом отношении отличается от иных документов, в названии которых есть слово "регламент", - от административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, от внутриорганизационных регламентов органов государственной власти (таких как Государственная Дума, КС РФ и пр.). Если в документах первого типа устанавливаются стандарты тех или иных административных процедур, а в документах второго типа регулируется текущая деятельность того или иного субъекта публичного права по принятию юридически значимых решений, то градостроительные регламенты имеют иные цели. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи их предназначение состоит в том, чтобы определять правовой режим земельных участков и всего, что находится над и под поверхностью участков и используется в процессе застройки и эксплуатации.

Показательно, что в ст. 85 ЗК РФ указано, что градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, но не весь режим целиком (хотя, следуя тексту закона, регламентация также распространяется и на недвижимость, возведенную на данных участках, правда, непонятно, какой смысл данная норма имеет в контексте ЗК РФ, возможно, здесь просто достигнуто единство формулировок, чтобы избежать коллизий между кодексами). Эта норма позволяет считать, что с точки зрения законодателя правовой режим земельного участка представляет собой сложную конструкцию, в которую входят как нормы земельного и градостроительного законодательства, так и нормы иных отраслей. Безусловно, приоритетным требованием является согласованность этих положений между собой как на уровне буквальном, так и в отношении принципов правового регулирования.

2. В содержание ч. 2 комментируемой статьи входят те обстоятельства, с учетом которых должны устанавливаться градостроительные регламенты. Подобно тому как это имело место в ст. 34 ГрК РФ, здесь приведены обстоятельства фактические (виды и формы использования земельных участков в границах территориальной зоны) и юридические (например, требования охраны объектов культурного наследия и т.п.). Необходимость подробного перечисления этих факторов, влияющих на содержание градостроительного регламента, обусловлена потребностью в его легитимации как документа, соответствующего и целям территориального зонирования, и направлениям развития данной конкретной территории. В судебной практике сложилась позиция о том, что подготовленный соответствующим образом градостроительный регламент не может нарушать субъективных прав частных лиц (в конечном итоге потому, что он разрабатывается и принимается в их же интересах).

Пример: суд отказал в удовлетворении исковых требований предпринимателя о признании недействительным утвержденного постановлением администрации города градостроительного плана земельного участка в части установления требования к предельному количеству этажей или предельной высоте здания, строения, сооружения. Как указал суд, согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В соответствии с правилами землепользования и застройки города высота здания, строения, сооружения может устанавливаться в составе градостроительного регламента применительно к соответствующей территориальной зоне, обозначенной на карте градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования территории города выделены территориальные зоны, к которым приписаны градостроительные регламенты по видам и предельным параметрам разрешенного использования объектов недвижимости, в том числе предельной этажности построек. Перечисленные документы в совокупности устанавливают градостроительные регламенты по предельным параметрам разрешенного использования объектов недвижимости, таким образом, спорный градостроительный план не нарушает права и законные интересы предпринимателя (см. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 марта 2016 г. по делу N А43-29993/2014).

3. Общим принципом является универсальность действия градостроительных регламентов. В границах территориальной зоны располагаются земельные участки, объекты капитального строительства и иные объекты, чей правовой режим подчиняется требованиям, установленным в регламентах. Формулировка комментируемой статьи (п. 3) исключает возможность существования таких земельных участков, правовой режим которых не определен. В судебной практике сложилась позиция, согласно которой приоритетом (для целей определения правового режима того или иного земельного участка) обладают именно градостроительные регламенты (соответственно, правила землепользования и застройки), но не другие нормативные документы.

Пример: постановлением главы городского округа - город Волжский был изменен вид разрешенного использования земельного участка. Из преамбулы Постановления от 28 августа 2014 г. N 5975 следует, что оно принято в целях устранения технической ошибки и приведения ранее вынесенного Постановления от 24 мая 2006 г. N 185-ГО в соответствие с Методикой государственной оценки земель промышленности и иного специального назначения. ОАО "Волжский трубный завод", полагая, что Постановление N 5975 является незаконным, нарушает права и охраняемые законом интересы общества, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением. Суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности принятия администрацией оспариваемого ненормативного акта об уточнении вида разрешенного использования, но суд апелляционной инстанции данное решение отменил. При этом судом было указано, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Частью 3 ст. 36 ГрК РФ предусмотрено, что действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования. Из системного толкования ч. 4 ст. 37 ГрК РФ и ст. 7 ЗК РФ следует, что изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности юридического лица, невозможно без волеизъявления собственника такого земельного участка, при этом вид разрешенного использования изменяется в соответствии с градостроительным регламентом (см. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 14 сентября 2015 г. по делу N А12-42841/2014).

4. Помимо земельных участков с общим правовым режимом, законодатель устанавливает, что в ряде случаев действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, имеющие особое значение или находящиеся под охраной. Как следует из ч. 4 комментируемой статьи, таковыми являются земельные участки:

1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия;

2) в границах территорий общего пользования;

3) предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;

4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Из приведенных выше исключений становится понятно, что земельные участки подобного рода не остаются без правового регулирования, их режим является специальным по отношению к тем участкам, в отношении которых действуют регламенты. Участки, названные в ч. 4 комментируемой статьи, не исключены из системы градостроительного планирования и кадастрового учета, подтверждением чему служит письмо Росреестра от 23 сентября 2015 г. N 14-09221/15, в п. 2 которого указано, что осуществление государственного кадастрового учета образуемого земельного участка возможно и в том случае, когда вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту, - если речь идет об участке, на который не распространяется действие регламента. В судебной практике сложился аналогичный подход.

Пример: арбитражный суд удовлетворил исковые требования управления коммунального хозяйства и благоустройства муниципального образования к Федеральной кадастровой палате Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии о признании незаконным решения кадастровой палаты об отказе управлению в осуществлении государственного кадастрового учета сформированного земельного участка. Как указал суд, в силу п. 1 ст. 85 ЗК РФ использование земель населенных пунктов осуществляется с учетом территориального зонирования и градостроительных регламентов, утвержденных для каждой территориальной зоны. При этом на основании п. 2 ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории общего пользования. Оспариваемый отказ мотивирован несоответствием размера образуемого земельного участка предельному минимальному размеру участков, находящихся в зоне застройки индивидуальными жилыми домами. Между тем сформированный земельный участок расположен на территории (землях) общего пользования. Следовательно, минимальные размеры земельных участков в зоне жилой застройки на образованный (спорный) участок не распространяются (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 декабря 2015 г. по делу N А32-10814/2015).

5. В комментируемой статье (ч. ч. 5 - 6) определены специальные случаи, когда применительно к некоторым территориям градостроительные регламенты не устанавливаются, а в других случаях - устанавливаются, но с соблюдением дополнительных требований, установленных в законодательстве РФ. Когда законодатель перечисляет категории земель, для которых отсутствуют регламенты (земли лесного фонда, земли запаса и пр.), он имеет в виду, что на данных землях вообще не дозволено сооружать какие-либо объекты капитального строительства. Таким образом, поскольку застройка подобных земель исключена, нет смысла в установлении дифференцированного по разрешенным видам режима использования земельных участков, в этом случае вся территория характеризуется единой функциональной ролью.

Когда законодатель определяет, что градостроительные регламенты не устанавливаются в отношении территорий опережающего социально-экономического развития, подразумеваются те части территории субъекта РФ, включая закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения (ст. 2 Федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ"). Подобного рода территории создаются на 70 лет. Срок существования территории опережающего социально-экономического развития может быть продлен по решению Правительства РФ.

При создании этой территории также определяются:

1) перечень видов экономической деятельности, при осуществлении которых действует особый правовой режим осуществления предпринимательской деятельности;

2) минимальный объем капитальных вложений резидентов территории опережающего социально-экономического развития в осуществление соответствующих видов экономической деятельности на территории опережающего социально-экономического развития;

3) положение о применении или неприменении на территории опережающего социально-экономического развития таможенной процедуры свободной таможенной зоны, установленной таможенным законодательством Таможенного союза;

4) описание местоположения границ территории опережающего социально-экономического развития;

5) при необходимости - минимальные требования к уровню применяемых резидентами территории опережающего социально-экономического развития технологий и методов производства, оборудования для соответствующих видов экономической деятельности.

В настоящее время действует 13 постановлений Правительства РФ, каждым из которых создана территория опережающего социально-экономического развития.

Как видно из приведенных выше положений, особый статус той или иной территории способствует выведению ее из-под общего правила о территориальном зонировании. Другим вариантом, предусмотренным комментируемой статьей в отношении территории исторических поселений, достопримечательных мест, земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зон с особыми условиями, является установление регламентов в соответствии с теми требованиями, которые предъявляются законодательством РФ к использованию земель данных видов. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" установлено, что на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий.

Округа санитарной и горно-санитарной охраны включают в себя территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. В составе округа выделяется до трех зон. Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий. На территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий. Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства. Здесь запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов. Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия. Здесь вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.

6. Как следует из ч. ч. 8 - 10 комментируемой статьи, не соответствующие градостроительным регламентам земельные участки (или объекты капитального строительства) могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Необходимо иметь в виду, что законодатель под использованием подразумевает лишь ту деятельность, которая не влечет за собой изменения физических параметров данных объектов, поскольку в последнем случае речь идет о реконструкции, а она может осуществляться только в той мере, в какой достигается соответствие данных объектов регламентам (или в крайнем случае уменьшается степень несоответствия). Однако и в этом случае любое использование данных объектов может быть запрещено, если создается опасность, о которой было сказано выше. Угроза жизни, здоровью и иным названным в комментируемой статье ценностям составляет предмет доказывания и является содержательным основанием для запрещения использовать тот или иной объект. Суды, как правило, различают формальные и содержательные основания для запрета, склоняясь в пользу вторых, но не первых.

Пример: суд отказал в удовлетворении исковых требований администрации города к предпринимателю о запрете использовать жилой дом для размещения магазина продовольственных товаров и автозапчастей при отсутствии разрешения на условно разрешенный вид использования. Как указал суд, на основании ч. ч. 8, 10 ст. 36 ГрК РФ запрет на использование земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости может быть наложен только в исключительном случае - их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Судом установлено отсутствие в материалах дела доказательств того, что использование принадлежащего ответчику жилого дома, находящегося на принадлежащем ему земельном участке, под объект торговли создает или может создать угрозу жизни или здоровью граждан, для окружающей среды, объектов культурного наследия (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 6 апреля 2016 г. по делу N А27-13386/2015).