СУД ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
КОНСУЛЬТАТИВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 11 декабря 2017 г. N СЕ-2-3/1-17-БК
Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза в составе:
председательствующего судьи-докладчика Федорцова А.А.,
судей Ажибраимовой А.М., Айриян Э.В., Баишева Ж.Н., Колоса Д.Г., Нешатаевой Т.Н., Сейтимовой В.Х., Скрипкиной Г.А., Туманяна А.Э., Чайки К.Л.,
при секретаре судебного заседания Наумчике М.А.,
исследовав материалы дела, заслушав судью-докладчика,
руководствуясь пунктами 46, 47, 50, 68, 69, 73, 96, 98 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 72, 85 Регламента Суда Евразийского экономического союза,
предоставляет настоящее Консультативное заключение по заявлению заместителя директора Департамента технического регулирования и аккредитации Евразийской экономической комиссии Адилова Бауыржана Маратовича о разъяснении положений статей 9 и 99 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, пункта 43 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение N 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года).
I. Вопрос и обстоятельства, изложенные заявителем
1. Адилов Бауыржан Маратович (далее - заявитель) обратился в Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд) с заявлением о разъяснении положений статей 9 и 99 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор), пункта 43 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение N 32 к Договору, далее - Положение о гарантиях, привилегиях и иммунитетах).
Заявитель сообщает, что имеет гражданство Республики Казахстан. Приказом Председателя Коллегии Евразийской экономической комиссии от 4 июня 2014 года он был назначен на должность заместителя директора Департамента технического регулирования и аккредитации со сроком действия трудового договора 4 года: с 4 июня 2014 года по 3 июня 2018 года.
В заявлении о разъяснении указано, что в апреле 2016 года на должность директора данного департамента был назначен также гражданин Республики Казахстан. Кадровая служба Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия, ЕЭК) 21 сентября 2017 года сообщила заявителю о его сокращении с 24 ноября 2017 года со ссылкой на пункт 2 статьи 9 Договора, согласно которому должностные лица департамента Комиссии не могут быть гражданами одного и того же государства.
Адилов Б.М. обращает внимание на пункт 3 статьи 99 Договора, который устанавливает, что директора и заместители директоров департаментов, трудовые договоры с которыми заключены до вступления в силу Договора, продолжают выполнять возложенные на них обязанности до истечения сроков, предусмотренных в трудовых договорах.
Заявитель просит разъяснить приведенные выше положения пункта 2 статьи 9 и абзаца пятого пункта 3 статьи 99 Договора в контексте их применимости при расторжении трудового договора с должностным лицом Комиссии, принятым на должность до вступления в силу Договора, и распространения в отношении него гарантий, установленных законодательством государства пребывания (статьей 261 Трудового кодекса Российской Федерации).
II. Процедура в Суде
2. Заявление Адилова Б.М. принято к производству Суда 30 октября 2017 года.
3. В рамках подготовки дела к рассмотрению были направлены запросы в адрес Комиссии, министерств иностранных дел, министерств юстиции, научно-практических центров государств-членов, Административного трибунала Международной организации труда, Трибунала по спорам и Апелляционного трибунала Организации Объединенных Наций.
Получены ответы от Комиссии, Министерства юстиции Республики Армения, Министерства юстиции Республики Беларусь, Института философии, социологии и права Национальной академии наук Республики Армения, Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
4. Дополнительная информация по заявлению была представлена Адиловым Б.М.
5. Заседание Большой коллегии Суда по рассмотрению заявления о разъяснении состоялось 11 декабря 2017 года.
III. Компетенция Суда
6. Компетенция Суда, предусмотренная пунктом 46 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение N 2 к Договору, далее - Статут), в отношении рассмотрения заявления заместителя директора Департамента технического регулирования и аккредитации Евразийской экономической комиссии Адилова Б.М. установлена постановлением Суда о принятии заявления к производству от 30 октября 2017 года.
7. Помимо просьбы о разъяснении положений статей 9 и 99 Договора, пункта 43 Положения о гарантиях, привилегиях и иммунитетах заявитель ставит перед Судом вопросы о правомерности действий Комиссии по его сокращению и правомочности выполнения им своих обязанностей в должности до окончания срока действия трудового договора.
Большая коллегия Суда отмечает, что предметом разъяснения является не только абстрактное толкование указанных норм Договора, то есть установление их общего содержания, но и уяснение значения правовых норм применительно к конкретным обстоятельствам, возникшим в отношениях между заявителем и Комиссией, то есть толкование in concreto.
8. Решением Апелляционной палаты Суда Евразийского экономического сообщества от 7 октября 2014 года, которое в соответствии с пунктом 3 статьи 3 Договора о прекращении деятельности Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2014 года продолжает действовать в прежнем статусе, установлено, что толкование представляет собой уяснение и разъяснение регулятивно-правового смысла абстрактной нормы права в процессе ее реализации.
В соответствии с подпунктом д) пункта 1 статьи 11 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101 (далее - Регламент), в заявлении о разъяснении указываются положения Договора, международных договоров в рамках Евразийского экономического союза (далее - Союз) и решений органов Союза, связанные с трудовыми правоотношениями, с изложением вопроса, по которому требуется разъяснение.
IV. Выводы Суда
9. В соответствии с положениями абзаца третьего преамбулы Договора, при учреждении Союза государства-члены руководствовались принципом суверенного равенства государств. Согласно нормам абзаца второго статьи 3 Договора данный общепризнанный принцип международного права, провозглашенный в Уставе Организации Объединенных Наций, является основой деятельности Союза.
Одной из форм выражения принципа суверенного равенства государств в контексте институциональной структуры Союза является принцип равной представленности государств-членов при отборе кандидатов на занятие должностей должностных лиц департаментов Комиссии.
Пункт 2 статьи 9 Договора устанавливает три правила в отношении занятия должностей должностных лиц в департаментах Комиссии:
должностные лица департамента Комиссии не могут быть гражданами одного и того же государства;
отбор кандидатов на занятие указанных должностей производится конкурсной комиссией ЕЭК с учетом принципа равной представленности Сторон;
кандидатуры для участия в конкурсе на занятие указанных должностей представляются членом Совета Комиссии от соответствующей Стороны.
Применительно ко всем трем правилам Большая коллегия Суда полагает необходимым отметить, что они воплощают в себе принцип суверенного равенства государств в рамках функционирования Союза как международной организации.
Суд обращает внимание, что статья 9 Договора регулирует условия и порядок занятия должностей в структурных подразделениях постоянно действующих органов Союза.
В абзаце третьем пункта 54 Положения о Евразийской экономической Комиссии (приложение N 1 к Договору, далее - Положение о Комиссии) установлено, что прием на работу должностных лиц Комиссии осуществляется в соответствии со статьей 9 Договора, пункт 2 которой закрепляет требование конкурсного отбора с учетом принципа равной представленности государств-членов.
Согласно положениям подпункта 16 пункта 2 статьи 12 Договора полномочием утверждения параметров представленности должностных лиц из числа граждан государств-членов в органах Союза наделен Высший Евразийский экономический совет.
Решением Высшего Евразийского экономического совета от 10 октября 2014 года N 80 "Об утверждении параметров представленности должностных лиц из числа граждан государств - членов Евразийского экономического союза в департаментах Евразийской экономической комиссии" утверждена представленность директоров департаментов и заместителей директоров департаментов Комиссии в равном количестве от каждого из государств-членов Союза.
Во исполнение Решения Высшего совета Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 12 февраля 2016 года N 1 "Об утверждении перечня, штатной численности департаментов Евразийской экономической комиссии и распределении их между членами Коллегии Евразийской экономической комиссии" утвержден перечень департаментов Комиссии в количестве 25 департаментов и представленность каждого государства-члена пятью должностями директоров департаментов и тринадцатью должностями заместителей директоров департаментов, чем обеспечивается равная представленность по всем категориям должностных лиц.
Таким образом, правом Союза провозглашается и гарантируется равная представленность должностных лиц из числа граждан государств - членов Союза в департаментах Комиссии. Положения приведенных правовых актов Союза дают основания констатировать, что принцип суверенного равенства государств и его институциональное выражение, принцип равной представленности, реализованы в праве Союза.
10. Большая коллегия Суда акцентирует внимание на первом предложении пункта 2 статьи 9 Договора, согласно которому должностные лица департамента Комиссии не могут быть гражданами одного и того же государства.
Абзац четвертый статьи 2 Договора определяет понятие "должностные лица" следующим образом: это граждане государств-членов, назначенные на должности директоров департаментов Комиссии и заместителей директоров департаментов Комиссии, а также руководителя Секретариата Суда, заместителей руководителя Секретариата Суда и советников судей Суда. Следовательно, Договор называет должностными лицами Комиссии лиц, назначенных на должности директоров и заместителей директоров департаментов.
Системный анализ положений пункта 2 статьи 9 Договора, в том числе первого предложения данного пункта, дает основания полагать, что область применения изложенных в нем правил является основой (обязательным условием) формирования штата департаментов и проведения процедуры конкурсного отбора кандидатов на занятие должностей должностных лиц.
Данный вывод учитывает правовую позицию Большой коллегии Суда, изложенную в пункте 1 Консультативного заключения от 12 сентября 2017 года, согласно которой пункт 2 статьи 9 Договора регламентирует порядок отбора кандидатов на занятие должностей должностных лиц департаментов Комиссии.
Основываясь на изложенном, Большая коллегия Суда констатирует, что положения первого предложения пункта 2 статьи 9 Договора не допускают занятие должностей директора и его заместителя в департаменте Комиссии гражданами одного и того же государства-члена.
Пункт 2 статьи 9 Договора содержит не только требование к должностным лицам Комиссии, но и указание на то, что это требование должно, прежде всего, реализовываться при работе конкурсной комиссии. Прежде чем рекомендовать назначить на должность директора и/или заместителя директора определенное лицо, конкурсная комиссия обязана проверить, не приведет ли назначение такого лица к нарушению требований пункта 2 статьи 9 Договора.
Системный анализ статей 9 и 99 Договора позволяют сделать следующие выводы.
Статья 9 Договора относится к разделу III "Органы Союза", носит общий характер и должна регулировать отношения, которые могут возникнуть (или возникли) после вступления Договора в силу (после 1 января 2015 года).
Правоотношения, возникшие до вступления Договора в силу (до 1 января 2015 года), нуждались в особом режиме регулирования и в особом волеизъявлении государств-членов Союза, что и получило свое разрешение в разделе "Переходные положения". Статья 99 Договора относится именно к разделу XXVII Договора - "Переходные положения", имеет совершенно определенное, конкретное содержание, относящееся к уже существовавшим до вступления Договора в силу правоотношениям.
В соответствии с абзацами третьим и пятым пункта 3 статьи 99 Договора Комиссия, учрежденная в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 года, осуществляет свою деятельность в соответствии с Договором, а директора и заместители директоров департаментов, трудовые договоры с которыми заключены до вступления в силу Договора, продолжают выполнять возложенные на них обязанности до истечения сроков, предусмотренных в трудовых договорах.
Следовательно, объявляя конкурс на замещение вакантных должностей в соответствии с Положением о конкурсной комиссии по отбору кандидатов на замещение должностей должностных лиц в департаментах Евразийской экономической комиссии, утвержденным Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 12 ноября 2014 года N 99, по представленным членами Совета Комиссии кандидатурам Комиссией должен проверяться факт соответствия условий проведения конкурса Договору.
11. Евразийская экономическая комиссия, учрежденная в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 года, осуществляет свою деятельность в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года с даты вступления последнего в силу.
Большая коллегия Суда констатирует, что Комиссия, учрежденная в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 года в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства, продолжила свою деятельность с 1 января 2015 года как постоянно действующий регулирующий орган Союза. При этом правовая основа ее деятельности была изменена: с указанной даты Комиссия продолжила функционировать на основании Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года.
В свете изменения договорно-правовой базы деятельности Комиссии изменились статус и порядок занятия должностей директоров и заместителей директоров департаментов Комиссии.
В соответствии со статьей 27 Договора о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 года персонал департаментов Комиссии, включая директоров департаментов Комиссии и их заместителей, состоял из сотрудников, однако абзац четвертый статьи 2 Договора относит директоров департаментов Комиссии и их заместителей к числу должностных лиц.
Изменение правового статуса директоров департаментов Комиссии и их заместителей потребовало установление новой структуры и штатной численности, а также порядка занятия данных должностей.
Пункт 3 статьи 99 Договора разрешает вопрос о взаимосогласовании различных правовых режимов, регулирующих положение директоров департаментов Комиссии и их заместителей при изменении договорно-правовой основы деятельности Комиссии и преследует цели установления институциональной и кадровой преемственности евразийской интеграции.
Преемственность работы директоров департаментов Комиссии и их заместителей обеспечивается используемой в абзаце пятом пункта 3 статьи 99 Договора формулировкой "продолжают выполнять возложенные на них обязанности до истечения сроков, предусмотренных в трудовых договорах".
Исходя из основ трудового права, выполнение работником трудовых обязанностей предполагает наличие трудовых отношений между ним и работодателем, а также наличие соглашения о личном выполнении работником за плату своей трудовой функции.
Применение этого подхода для разъяснения положений абзаца пятого пункта 3 статьи 99 Договора, позволяет Большой коллегии Суда сделать вывод, что с даты вступления в силу Договора (с 1 января 2015 года) трудовые отношения между директорами и заместителями директоров департаментов (работниками), с одной стороны, и Комиссией (работодателем), с другой стороны, в соответствии с договорами, заключенными до 1 января 2015 года, продолжаются до истечения сроков, предусмотренных в трудовых договорах.
Большая коллегия Суда считает, что в абзаце пятом пункта 3 статьи 99 Договора государства-члены Союза согласились, что с даты вступления в силу Договора лица, назначенные на должности директоров департаментов Комиссии и их заместителей, с которыми трудовые договоры заключены до даты вступления Договора в силу (до 1 января 2015 года), с этой даты приобретают статус должностных лиц Комиссии и занимают данные должности до истечения сроков, предусмотренных в трудовых договорах.
12. Положения абзаца пятого пункта 3 статьи 99 Договора урегулировали вопросы, касающиеся продолжения трудовых отношений между директорами департаментов, их заместителями и Комиссией, но они не регулируют вопросы прекращения трудовых правоотношений.
В отсутствие в переходных положениях Договора каких-либо особенностей правового регулирования прекращения трудовых отношений между директорами и заместителями директоров департаментов, трудовые договоры с которыми заключены до вступления в силу Договора, и Комиссией, должны применяться общие правила.
Согласно пункту 10 Порядка заключения трудового договора (контракта), его продления и основания для его расторжения в Евразийской экономической комиссии, утвержденного Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 12 ноября 2014 года N 99 "Вопросы замещения должностей в Евразийской экономической комиссии", трудовой договор (контракт) расторгается по основаниям, предусмотренным законодательством государства пребывания Комиссии, для его прекращения (расторжения) с учетом норм Положения о гарантиях, привилегиях и иммунитетах. Трудовой договор (контракт) может расторгаться также по следующим основаниям:
представление недостоверных сведений, которые могли являться основанием для отказа в приеме на работу в Комиссию;
несоблюдение требований и ограничений, предусмотренных Договором, Положением о Комиссии;
непредставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруга (супруги) и несовершеннолетних детей) либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;
вступление в законную силу обвинительного приговора суда;
несоответствие сотрудника занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации;
изменение структуры и (или) штатной численности структурных подразделений Комиссии и сокращение должности (должностей) в структурных подразделениях Комиссии, осуществляемые по решению Совета Комиссии.
13. В свете обстоятельств обращения заявителя за разъяснением, касающихся сокращения штата, сохраняют актуальность выводы, изложенные в Консультативном заключении от 12 сентября 2017 года: сокращение численности или должностей (штата) является дискрецией организации, обусловленной экономической целесообразностью или эффективностью найма персонала; вместе с тем, дискреция организации имеет свои пределы, обусловленные критериями обоснованности, объективности, законности, недискриминации, стабильности, предоставления необходимого уровня гарантий и адекватных средств правовой защиты сокращаемым (высвобождаемым) международным служащим.
Изменение штатной численности и структуры департаментов может осуществляться органом Союза, наделенным правом Союза на утверждение и изменение структуры департаментов Комиссии и их штатной численности.
14. Согласно пункту 43 Положения о гарантиях, привилегиях и иммунитетах трудовые отношения членов Коллегии Комиссии, судей Суда, должностных лиц и сотрудников регулируются законодательством государства пребывания с учетом норм Положения.
В Консультативном заключении от 12 сентября 2017 года указано, что в связи с тем, что отсылка к национальному законодательству содержится в самом Договоре, нормы которого регламентируют основания возникновения и изменения трудовых отношений с участием международных служащих Комиссии, специфику их трудовых функций и объем специальной правосубъектности (статьи 9, 99 Договора, пункт 54 и др. Положения о Комиссии), нормы законодательства государства пребывания Комиссии как органа Союза применяются к тем элементам трудового статуса международных служащих Комиссии, которые не урегулированы правом Союза.
Руководствуясь данной правовой позицией, в связи с вопросами заявителя Большая коллегия Суда полагает, что по общему правилу, социальные гарантии, установленные трудовым законодательством государства пребывания Комиссии, применяются в том объеме, в котором это допускается правом Союза, регулирующим трудовые отношения в органах Союза.
15. Международно-правовой статус Союза предполагает самостоятельное регулирование Союзом взаимоотношений с собственным персоналом. В силу этого учредительный договор Союза выступает как основополагающий правовой акт в регулировании его внутренней организации. Составной частью такого регулирования должна являться регламентация трудовых правоотношений в органах Союза.
С учетом общепризнанной международной практики, а также имеющегося опыта регулирования трудовых отношений в органах управления интеграцией, комплексным решением проблем правового регулирования трудовых отношений в органах Союза может стать разработка и принятие в рамках работы по совершенствованию права Союза правового акта, более широко регламентирующего различные аспекты труда и социального обеспечения международных служащих в органах Союза с учетом необходимости обеспечения их независимости, а также надлежащей социальной и правовой защищенности.
В консультативных заключениях от 3 июня 2016 года и 12 сентября 2017 года Большая коллегия Суда отметила целесообразность развития норм трудового права Союза, принятия внутренних положений (правил) о персонале в рамках Союза, последовательного ухода от регулирования внутренних вопросов организации национальным правом. Необходимость такого правового регулирования вытекает и из настоящего Консультативного заключения.
V. Заключительные положения
Копию настоящего Консультативного заключения направить заявителю.
Консультативное заключение разместить на официальном интернет-сайте Суда.
Председательствующий судья-докладчик
А.А.ФЕДОРЦОВ
Судьи
А.М.АЖИБРАИМОВА
Э.В.АЙРИЯН
Ж.Н.БАИШЕВ
Д.Г.КОЛОС
Т.Н.НЕШАТАЕВА
В.Х.СЕЙТИМОВА
Г.А.СКРИПКИНА
А.Э.ТУМАНЯН
К.Л.ЧАЙКА
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ НЕШАТАЕВОЙ Т.Н.
(11 декабря 2017 года)
В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101, заявляю особое мнение по консультативному заключению Большой коллегии Суда Евразийского экономического союза от 11 декабря 2017 года по делу N СЕ-2-3/1-17-БК.
Адилов Бауыржан Маратович, гражданин Республики Казахстан, в соответствии с приказом Председателя Коллегии Евразийской экономической комиссии В.Б. Христенко от 4 июня 2014 года N 177/к назначен на должность заместителя директора Департамента технического регулирования и аккредитации Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия, ЕЭК). В соответствии с трудовым договором от 4 июня 2014 года N 177-тд принят на работу в Комиссию на вышеуказанную должность с 4 июня 2014 года по 3 июня 2018 года.
В апреле 2016 года директором Департамента технического регулирования и аккредитации Комиссии был назначен гражданин Республики Казахстан.
В рамках реализации пункта 2 статьи 9 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор) и решения вопроса высвобождения должностных лиц, которыми были укомплектованы Департаменты Комиссии до вступления в силу Договора и кандидатуры которых не были представлены в Комиссию, Совет Комиссии 9 августа 2016 года принял Решение N 50 о выплате должностным лицам выходного пособия в размере трех должностных окладов с учетом повышающего коэффициента в случае досрочного расторжения с ними срочного трудового договора (контракта) по соглашению сторон, а также достигнута договоренность обеспечения органами власти трудоустройства высвобождаемых должностных лиц в государствах-членах, гражданами которых они являются.
21 сентября 2017 года представители кадровой службы Комиссии уведомили Адилова Б.М. о сокращении с 24 ноября 2017 года согласно пункту 2 статьи 9 Договора, устанавливающему, что должностные лица департамента Комиссии не могут быть гражданами одного и того же государства.
В настоящем деле Суду следовало разъяснить соотношение статей 9 и 99 Договора, а также пункта 43 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение N 32 к Договору) в контексте применимости статьи 9 и статьи 99 Договора при расторжении трудового договора с должностным лицом Комиссии, принятым на должность до вступления в силу Договора, и о распространении в отношении него гарантий, установленных законодательством государства пребывания.
Полагаю, что в настоящем деле разъяснению подлежат указанные положения Договора на предмет возможности продолжения исполнения возложенных обязанностей в случае назначения на должность иного лица с учетом как особенностей статуса Евразийского экономического союза (далее - Союз, ЕАЭС) - наднациональной международной организации, так и статуса международных служащих Союза.
1. Пунктом 1 статьи 1 Договора установлено, что настоящим Договором стороны учреждают Союз, в рамках которого обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных настоящим Договором и международными договорами в рамках Союза.
Пунктом 2 статьи 1 Договора предусмотрено, что Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью.
Наделение Союза международной правосубъектностью предполагает наличие у Союза международной компетенции - способности самостоятельно приобретать права и нести обязанности, среди прочего, через осуществление законной деятельности международных служащих Союза.
Из этого следует, что создание наднациональных международных организаций для достижения общего блага нескольких государств предполагает существование в данных организациях аппаратов независимых международных гражданских служащих, осуществляющих регулирование общественных отношений на территориях нескольких государств. Союз действует на основании функциональной компетенции международной организации, в отличие от суверенной компетенции государств. Последние передают часть компетенции (функций) международным служащим. Таким образом, компетенция международных организаций является функциональной: прямой и подразумеваемой (см. консультативное заключение Международного Суда ООН по делу о возмещении за увечья, понесенные на службе Организации Объединенных Наций от 11 апреля 1949 года). Передача функций осуществляется с учетом принципов, закрепленных в уставах организаций, в данном случае - в Договоре.
В данном контексте особую роль приобретает международно-правовой принцип суверенного равенства государств, согласно которому в ходе международного общения государствам присущ равный объем прав и обязанностей независимо от степени политического, экономического или какого-либо иного потенциала. Применительно к участию в управлении наднациональной организации государствам-участникам присущ равный объем прав и обязанностей в части количества замещаемых независимыми международными чиновниками руководящих должностей.
В отношении Комиссии следует отметить, что пунктом 56 Положения о Евразийской экономической комиссии, являющегося приложением N 1 к Договору (далее - приложение N 1), установлено, что должностные лица и сотрудники Комиссии являются международными служащими. При исполнении своих служебных обязанностей должностные лица и сотрудники Комиссии независимы от государственных органов и должностных лиц государств-членов и не могут запрашивать или получать указания от органов власти или должностных лиц государств-членов. Каждое государство-член обязуется уважать статус должностных лиц и сотрудников Комиссии и не оказывать на них влияния при исполнении ими служебных обязанностей.
Одновременно в силу пункта 1 статьи 9 Договора право на занятие должностей в структурных подразделениях постоянно действующих органов Союза имеют граждане государств-членов, обладающие соответствующим профильным образованием и опытом работы.
В силу пункта 2 статьи 9 Договора должностные лица департамента Комиссии не могут быть гражданами одного и того же государства. Отбор кандидатов на занятие указанных должностей производится конкурсной комиссией ЕЭК с учетом принципа равной представленности Сторон. Кандидатуры для участия в конкурсе на занятие указанных должностей представляются членом Совета Комиссии от соответствующей Стороны.
Следовательно, пункт 56 приложения N 1 и статья 9 Договора предусматривают, что граждане государств - членов Союза имеют равный объем прав в контексте занятия соответствующих должностей в Комиссии, а также то, что определение состава соответствующего департамента комиссии не может закрепляться за каким-либо одним государством, подчеркивая, что вакансии должностных лиц соответствующего департамента должны замещаться на основе равной представленности государств, то есть гражданами из разных государств - членов Союза, которые впоследствии приобретают статус независимых международных чиновников.
Соответственно, при замещении вакантных должностей наблюдается взаимодействие принципиальных положений Договора о том, что Союз является независимой международной организацией, реализующей свои полномочия, и принципа суверенного равенства государств. Как следствие, государства - члены Союза имеют равные права в части представления соответствующих кандидатур для замещения вакантной должности, а также обязаны уважать независимость международных служащих Союза.
При этом, согласно императивному правилу, содержащемуся в пункте 2 статьи 9 Договора, должностные лица департамента Комиссии не могут быть гражданами одного и того же государства. Отбор кандидатов на занятие указанных должностей производится конкурсной комиссией ЕЭК с учетом принципа равной представленности Сторон. Кандидатуры для участия в конкурсе на занятие указанных должностей представляются членом Совета Комиссии от соответствующей Стороны. О том, что это положение является принципиальным, свидетельствует следующее: по информации, представленной Комиссией, итогом межгосударственного согласования, которое связано с конкретизацией применения положений статьи 9 Договора, стало принятие Советом Комиссии Решения от 12 февраля 2016 года N 1 "Об утверждении перечня, штатной численности департаментов Евразийской экономической комиссии и распределении их между членами Коллегии Евразийской экономической комиссии".
17 марта 2016 года Советом Комиссии согласованы позиции государств-членов по назначению директоров департаментов исходя из принципа равной представленности.
Таким образом, назначение на должность директора и оставление в должности заместителя директора Департамента Комиссии граждан одного и того же государства с этого момента становится невозможным, ибо в 2016 году в решении органа конкретизирована реализация принципиальных положений статьи 9 Договора в целях полноценного функционирования интеграционной организации.
2. Положения статьи 9 Договора должны быть соотнесены с нормами, направленными на защиту трудовых прав международных служащих.
Договором установлены особенности замещения должностей применительно к тем должностным лицам, которые заняли свои должности в период с 2011 по 2014 годы, когда статус Комиссии регулировался Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 года, а Договор не вступил в силу.
Абзацами 3 - 5 пункта 3 статьи 99 Договора установлено, что члены Коллегии Комиссии, назначенные до вступления в силу Договора, продолжают выполнять свои функции до истечения срока полномочий, на который они назначены; директора и заместители директоров департаментов, трудовые договоры с которыми заключены до вступления в силу Договора, продолжают выполнять возложенные на них обязанности до истечения сроков, предусмотренных в трудовых договорах; замещение вакантных должностей в структурных подразделениях Комиссии осуществляется в порядке, предусмотренном Договором.
Договор при этом не содержит формально определенной нормы о том, какие правовые последствия наступают для заместителя директора департамента в случае назначения директором департамента гражданина того же государства.
В этой связи Суду следовало разъяснить пункт 2 статьи 9 Договора и абзац 4 пункта 3 статьи 99 Договора с учетом пункта 1 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, согласно которому договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
Следует отметить, что формулировка абзаца 3 пункта 3 статьи 99 Договора предусматривает, что члены Коллегии Комиссии, назначенные до вступления в силу Договора, продолжают выполнять свои функции до истечения срока полномочий, на который они назначены.
При этом норма абзаца 4 пункта 3 статьи 99 Договора предусматривает, что директора и заместители директоров департаментов, трудовые договоры с которыми заключены до вступления в силу настоящего Договора, продолжают выполнять возложенные на них обязанности до истечения сроков, предусмотренных в трудовых договорах. Таким образом, статья 99 Договора означает лишь, что этих лиц нельзя уволить до истечения сроков контракта, но она не означает, что они должны занимать прежнюю должность в нарушение статьи 9 Договора, не позволяя реализовать принцип формирования органа.
Указанные нормы позволяют заключить, что применительно к членам Коллегии Комиссии государства-члены установили, что функции членов Коллегии Комиссии при вступлении в силу Договора не меняются. Однако директора и заместители директоров департаментов лишь продолжают выполнять возложенные на них обязанности до истечения сроков, предусмотренных договором.
По своему грамматическому значению понятия "функция" и "обязанность" не являются тождественными. Так, согласно Большому энциклопедическому словарю понятие "функция" означает деятельность, обязанность, работу; внешнее проявление свойств кого-либо объекта в данной системе отношений (например, функция органов чувств, функция денег). Одновременно понятие "обязанность" означает предусмотренную правом меру должного поведения. Обязанности могут закрепляться во внутреннем праве международной организации (должностные инструкции, постановления органа, трудовые контракты и т.д.). Применительно к названному случаю обязанности должностного лица закреплены в различных документах, в то время как в его трудовом контракте названа его должность, что не означает конкретизации обязанностей. В таком контексте статья 99 Договора не регламентирует распределение должностей, но лишь уточняет конечный момент выполнения обязанностей должностным лицом.
Следовательно, Договор дифференцирует правовые последствия для различных категорий служащих Комиссии после вступления в силу данного Договора: применительно к членам Коллегии Комиссии их функции остаются неизменными, однако директора департаментов продолжают выполнять возложенные на них обязанности, которые могут не соответствовать тем функциям, которые были им присущи до момента вступления в силу Договора.
Ввиду того, что Договор оперирует понятием "обязанность", взаимосвязанное прочтение статей 9 и 99 Договора предполагает, что в случае назначения на должность директора департамента Комиссии лица, имеющего одинаковое гражданство с заместителем директора департамента Комиссии, назначенного на должность до момента вступления в силу Договора, Комиссия вправе самостоятельно решить вопросы защиты прав международных служащих, работающих по контрактам, заключенным ранее: проводить изменение структуры и (или) штатной численности структурных подразделений Комиссии и сокращение должности (должностей) в структурных подразделениях Комиссии и т.д.
Эти основания позволяют изменить контракт с обеспечением сохранения за конкретным заявителем статуса должностного лица Комиссии без проведения конкурсных процедур до истечения срока действия контракта. В отношении Адилова Б.М. Комиссия не произвела таких действий, также не было достигнуто соглашение о добровольном расторжении контракта. Суд, не оценив в совокупности развитие правового регулирования, предусмотренного в статье 9 Договора, сосредоточившись на действии статьи 99 Договора, не смог предложить адекватное прочтение двух конфликтующих норм с учетом последующей практики применения Договора в решениях Комиссии. Между тем, продолжение трудовых отношений с Адиловым Б.М. в настоящее время не соответствует положениям пункта 2 статьи 9 Договора и развивающих его решений Совета Комиссии (две должности заняты представителями одного государства), равно как и не защищает права Адилова Б.М. продолжать трудовую деятельность (практически в условиях конфликтной ситуации он выполнять свои обязанности не может), что в конечном итоге приводит к невозможности реализации компетенции органа.
Вывод
Применение абзаца 4 пункта 3 статьи 99 Договора (директора и заместители директоров департаментов, трудовые договоры с которыми заключены до вступления в силу настоящего Договора, продолжают выполнять возложенные на них обязанности до истечения сроков, предусмотренных в трудовых договорах) не предполагает нарушения требований пункта 2 статьи 9 Договора (должностные лица департаментов Комиссии не могут быть гражданами одного государства) при решении вопроса о занятии должностей в структурных подразделениях постоянно действующих органов Союза.
Судья
Т.Н.НЕШАТАЕВА
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области