Утверждаю
Заместитель Министра культуры
Российской Федерации
"__" _______ 2017 г.
КОНЦЕПЦИЯ
ПО РАЗВИТИЮ ИСТОРИЧЕСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ, ПОДДЕРЖКЕ
И ПОПУЛЯРИЗАЦИИ КУЛЬТУРНЫХ И ТУРИСТСКИХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ,
РАЗВИТИЮ ЭКОНОМИКИ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ НА ПЕРИОД
ДО 2030 ГОДА
I. Общие положения
Концепция разработана в целях развития культурной политики в отношении исторических поселений и создания территориально-организационной модели управления. Концепция определяет приоритеты государственной политики в области сохранения своеобразия населенных пунктов в процессе их развития в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24.12.2014 N 808 "Об утверждении Основ государственной культурной политики", Указом Президента Российской Федерации от 19.12.2012 N 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года", распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 N 326-р "Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года", распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.12.2016 N 2563-р "Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2016 - 2018 годах Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года", Указом Президента Российской Федерации от 16.01.2017 N 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года", распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года", и опирается на комплексный подход.
Настоящая Концепция:
- учитывает различные аспекты жизни города, включая культурную, социальную, экономическую и иные сферы;
- ориентирована на оптимизацию имеющихся ресурсов и привлечение новых;
- подразумевает активный диалог с многочисленными участниками городского развития;
- ориентируется на преобразования в отдаленной перспективе - от 5 лет и более, при этом включая набор первоочередных мер;
- подразумевает мониторинг и периодическую актуализацию.
В Концепции сформулирована цель, приоритеты и задачи развития территорий исторических поселений, которые позволят обеспечить эффективное сохранение исторической среды и динамичное культурное планирование.
Задачей комплексного подхода в работе с историческими поселениями является совместное развитие социальной, культурной и экономической жизни, а также повышение эффективности управления развитием их территории, в том числе формирование благоприятного имиджа территории и увеличение внутреннего и въездного туристских потоков.
При этом задачи развития определяются требованиями обеспечения современного комфорта при максимально возможном сохранении историко-архитектурной ценности структуры поселения, характера его застройки и архитектурного облика.
Комплекс мероприятий по сохранению и развитию исторических поселений предлагается проводить с ориентацией на поиск и формирование определенных территориальных точек роста.
Концепция предлагает интегрировать политику охраны наследия в систему общей градостроительной политики развития исторической городской среды, главной целью которой является повышение качества жизни населения. Данные факторы неизбежно вызывают потребность в согласовании различных интересов (законодательства и практики, сохранения и развития, публичного и частного).
Следуя тенденциям комплексности, междисциплинарности и развития информационных технологий заданные направления по сохранению и развитию исторических поселений отражают сложность практики использования и интерпретации культурного наследия, требующих не только управленческих навыков, но и историко-культурной компетентности.
Обеспечение комплексного подхода к сохранению культурно-исторического наследия и облика исторических поселений потребует совершенствования организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры, в том числе: развития механизмов частно-государственного партнерства, культурно-познавательного туризма, событийных мероприятий, маркетинга и брендинга территорий; оптимизация местных, региональных, межрегиональных и федеральных каналов продвижения; создания механизмов по ремонту фасадов зданий исторически ценных градоформирующих объектов, а также экономическим механизмам льготного кредитования бизнеса.
Исторические поселения - опорные центры географии культуры в регионах. Они обладают огромной притягательностью, некоторые из них являются популярными центрами туризма, хранителями ценнейшего историко-культурного достояния страны. Эти населенные пункты - своеобразная часть мирового культурного наследия и поэтому заслуживают самого "бережного отношения".
При развитии данного типа поселений необходимо учитывать их исторические особенности: сохранившуюся планировочную структуру, историческую застройку и композицию ландшафта, а также нематериальные характеристики.
В настоящее время в перечень исторических поселений включены разнообразные городские и сельские населенные пункты, отличающиеся друг от друга по времени возникновения, по численности населения, по степени значимости для государства, по социально-экономическим показателям. Все эти города объединяет одна особенность - наличие богатого культурно-исторического наследия и архитектурно-художественного своеобразия.
Учитывая эволюцию восприятия ценностных качеств города, сегодня на первый план выходят вопросы подлинности и целостности исторической городской среды. Историческая многослойность и визуальный образ являются качествами, определяющими идентичность места.
Вопрос сохранения национальной идентичности рассматривается в Концепции как одна из важнейших современных проблем. Культурное разнообразие несомненно может послужить развитием перспективных конкурентных преимуществ регионов и муниципальных образований.
В настоящей Концепции учтены предложения научных и образовательных учреждений, общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере культурного наследия, а также результаты общественного обсуждения развития исторических поселений на различных публичных мероприятиях.
Сроки реализации настоящей Концепции - 2017 - 2030 годы.
II. Цели и задачи Концепции
Целью настоящей Концепции является подготовка предложений по формированию комплекса мер по сохранению и развитию исторических поселений.
В соответствии с положениями Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" сохранение исторических поселений рассматривается как комплексная практическая деятельность, которая, опираясь на законодательные положения, местную политику и профессиональную практику, осуществляется на локальном уровне как составная часть местного самоуправления.
В Концепции предложен к реализации пилотный проект исторического поселения федерального значения город Касимов Рязанской области. Опыт реализации пилотного проекта может быть впоследствии распространен на другие исторические поселения Российской Федерации.
Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:
- характеристика ключевых проблем в сфере сохранения наследия и развития историко-культурного потенциала исторических поселений;
- определение основных направлений по сохранению и развитию исторических поселений;
- предложение нового механизма развития территорий исторических поселений;
- проведение предварительной оценки потребности в инвестициях и сроков выполнения работ для пилотного проекта по городу Касимову.
В основу Концепции заложены следующие основные принципы:
- рассмотрение культурного наследия как фактора социально-экономического развития территорий исторических поселений;
- развитие туристической инфраструктуры, маркетинг и брендинг территорий исторических поселений как направления для комплекса мероприятий государственной культурной политики;
- необходимость взаимосвязи региональных и местных планов по градостроительному развитию и интересов бизнеса с задачами сохранения исторической среды;
- необходимость развития знаний и компетенций руководящих работников в сфере управления культурным наследием на региональном и муниципальном уровнях, особенно в части навыков планирования и маркетинга, повышения качества оказания услуг, привлечения частных инвесторов, развития партнерств;
- партнерство между органами власти на региональном и местной уровнях, местной общественностью и деловыми кругами.
Таким образом, Концепция ориентирована на постулат о необходимости долгосрочного планирования и взаимодействия исторических поселений с другими факторами (федеральная и региональная власть и т.д.).
Принятие решений относительно развития пространства или экономики города должно происходить интегральным образом, при учете всех значимых факторов, в первую очередь историко-культурного своеобразия и качества среды.
III. Аналитический обзор современной ситуации
В последние десятилетия во всем мире, в том числе и в России, заметно меняются представления о методах и подходах к сохранению исторической городской среды. Причиной изменений является объединение трех подходов - экономического, социального и экологического, характеризующих понятие устойчивого развития.
В настоящее время растет необходимость интеграции задач сохранения наследия в процессы городского развития и обновления.
Исторические поселения (малые города или значимые центры крупных городов) становятся теми социокультурными объектами, где происходит изучение и совместное формирование традиционных и инновационных форм культуры. Они являются сегодня своеобразными лабораториями сохранения и развития пространственной среды и отдельных сооружений, народных традиций, образа жизни городского и сельского населения и пр. То есть именно здесь происходит взаимодействие разных культур, и именно такие территории становятся наиболее притягательными для развития строительства, бизнеса, рекреации и туризма <1>.
--------------------------------
<1> Социокультурный анализ и развитие территорий России: проблемы и решения: монография / под общ. ред. О.Г. Севан. - М.: ФОРУМ. 2012. С. 59.
Определение исторического поселения включает показатели материальной ценности среды, включающей следующие элементы:
- здания, сооружения, различные архитектурные формы;
- планировочный каркас поселения с элементами дорегулярной и регулярной планировочной структуры, системой площадей, исторической парцелляцией земельных участков;
- открытые незастроенные пространства, элементы ландшафта, ценные своей сомасштабностью и целостностью.
Подходы к идентификации градостроительного наследия на протяжении эволюции отношения к понятию "исторического поселения" менялись. В.Р. Крогиусом было предложено комплексное определение понятие "исторический город": "возникшее (или основанное) в достаточно отдаленный период времени и продолжающее функционировать городское поселение, играющее значительную роль и являющееся характерным продуктом истории данной страны, местом высокой концентрации материальных и духовных свидетельств прошлого - самых различных по виду и характеру, но взаимосвязанных друг с другом недвижимых элементов культурного наследия, характерных черт исторически сложившейся городской среды, традиционного образа жизни населения, которые в совокупности (и в связи с природно-ландшафтными характеристиками города и его ближайшего окружения) представляют единый территориальный комплекс культурного и природного наследия, признанный на основе объективных исследований имеющим значительную научную, эстетическую и мемориальную ценность, что определяет необходимость предъявления повышенных требований к градорегулированию и режиму жизнедеятельности этого города, вплоть до установления его особого правового статуса" <2>.
--------------------------------
<2> Крогиус В.Р. Исторические города России как феномен ее культурного наследия. - М.: Прогресс-Традиция. 2009. С. 76.
Для большинства европейских стран характерен комплексный поход к сохранению и развитию исторической городской среды, основывающийся на проведении градостроительной политики сохранения традиционной исторической застройки городских кварталов и обеспечивающий взаимодействие городских функций с социально-культурным разнообразием территорий.
Международная хартия по охране исторических городов ИКОМОС (Вашингтон, 1987 г.) определила принципы, способы и методы деятельности, присущие делу охраны исторических городов. Согласно Хартии меры, необходимые для защиты, консервации и реставрации исторических городов, должны способствовать их непрерывному развитию и гармоничной адаптации к современной жизни. То есть, международное сообщество специалистов, экспертов видело основной целью сохранения исторических городов - придание им за счет этого качества нового импульса дальнейшего устойчивого развития.
Таким образом, основные мировые тенденции в области охраны культурного наследия характеризуются переходом от охраны единичных памятников, имеющих выдающуюся ценность, к охране исторической застройки, имеющей комплексный и в то же время рядовой характер.
Градостроительная деятельность в историческом поселении подлежит особому регулированию в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 73-ФЗ и законодательством субъектов Российской Федерации в сфере культуры, охраны памятников и градостроительной политики.
Вместе с тем, при включении населенного пункта в перечень "исторических поселений" не оговариваются экономические и социальные условия, способствующие как возрождению наследия исторического поселения, так и особому ведению на его территории хозяйственной деятельности.
Сам по себе статус "исторического поселения" не обеспечивает каких-либо налоговых льгот и преференций и не представляет возможности дополнительного финансирования.
Приказом Государственного Комитета РСФСР по делам строительства от 17 мая 1989 г. N 32 было утверждено Положение о порядке проектирования, планирования, финансирования и осуществления комплексной реконструкции районов исторической застройки в городах и других населенных пунктах Российской Федерации, предусматривающее организацию комплекса работ по реконструкции исторической городской среды. В основе документа были заложены принципы комплексных историко-архитектурных и историко-градостроительных исследований и конкурсная основа финансовой поддержки реализации проектов.
Необходимо отметить принципиальную схожесть задач вышеуказанного приказа Госстроя РСФСР и текущими задачами по комплексному сохранению и развитию исторических поселений.
В 2001 году Правительством Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 - 2010 годы)". В нее входила подпрограмма "Возрождение строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России в условиях экономической реформы". 12 сентября 2006 года в ходе расширенного заседания Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам сохранения культурного и духовного наследия, состоявшегося в Москве, было принято решение о закрытии программы. В ее реализации отмечались очень серьезные недостатки. Федеральное финансирование составляло только 16% от запланированного, средства региональных бюджетов по софинансированию не привлекались, при этом даже незначительные выделенные средства практически не осваивались. Было также отмечено неудовлетворительное состояние организационно-управленческой составляющей программы, отсутствие должного контроля над ее реализацией, что привело к искажению ее основного замысла и распылению средств на реставрацию отдельных объектов.
В 2014 году Министерство культуры Российской Федерации объявило о начале конкурсного отбора исторических поселений для участия в проекте "Сохранение и развитие малых исторических городов и поселений". Проект предлагается к реализации с участием Международного банка реконструкции и развития (МБРР). В нем предусматривается участие всех субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены малые исторические города и поселения.
Цель данного проекта заключается в оказании поддержки по сохранению объектов культурного наследия и развитию туризма в отобранных исторических поселениях. Для участия в конкурсном отборе Минкультуры утверждены критерии приемлемости исторических поселений <3>. Предполагается отбор претендентов по двум конкурсным направлениям: конкурс "больших инвестиций" <4> и конкурс "малых инвестиций" <5>.
--------------------------------
<3> Критерии: 1) численность населения от 10 тысяч до 100 тысяч человек; 2) наличие статуса "историческое поселение федерального значения"; 3) транспортная удаленность от областного центра не более 150 км; 4) отсутствие просроченной задолженности (региональной) перед федеральным бюджетом.
<4> Конкурс "больших инвестиций" направлен на отбор исторических поселений для осуществления инвестиций в развитие туристического потенциала и в проведение комплексных мероприятий, включая реставрацию, реконструкцию, приспособление объектов культурного наследия и регенерацию территорий, модернизацию инженерных сетей и благоустройство исторических территорий.
<5> Конкурс "малых инвестиций" будет направлен на отбор исторических поселений, уже имеющих значительное количество объектов культурного наследия в удовлетворительном состоянии (в том числе отреставрированных) и значительные туристические потоки, но недостаточно реализующих свой туристический потенциал. Инвестиции будут направляться только в развитие туристического потенциала.
Опыт показал, что сегодня очевидно движение в сторону комплексных, межотраслевых решений. При этом выделяются два основных их типа - в сфере управления и в сфере координации.
Предложения по использованию отдельных объектов должны составляться не для отдельного здания, а по единому скоординированному плану для всех исторически ценных строений поселения. В свою очередь мероприятия по ревитализации среды должны планироваться как составная часть комплексного подхода, который охватывает в единстве градостроительное проектирование, реставрацию, реконструкцию и эксплуатацию объектов.
1. Списки исторических городов
Списки исторических городов 1946 <6>, 1949 <7> и 1970 <8> годов были выявлены на основе экспертной оценки без использования классификаций и теоретических разработок, но сами по себе послужили всплеску интереса в среде российских специалистов к проблеме критериев ценности исторического города.
--------------------------------
<6> Приказ Комитета по делам архитектуры при Совете Министров СССР от 14 июня 1946 г. N 504.
<7> Приказ Комитета по делам архитектуры при Совете Министров СССР от 8 апреля 1949 г. N 327.
<8> Совместный приказ Министерства культуры РСФСР и Государственного Комитета по строительству РСФСР от 31 июля 1970 г. N 36.
Начиная с 80-х годов задачами развития исторических городов активно занимался проектный институт "ЦНИИП градостроительства" (Центральный научно-исследовательский и проектный институт по градостроительству Российской академии архитектуры и строительных наук), разработавший "Руководство по планировке и застройке городов с памятниками истории и культуры", где была предложена классификация исторических поселений, в основе которой лежали такие критерии как время возникновения, темпы развития, величина и ценность культурного наследия.
Впоследствии были утверждены списки исторических городов приказом Министерства культуры СССР от 17.01.1986 N 23, списки исторических населенных мест РСФСР - постановлением коллегии Министерства культуры РСФСР, коллегии Госстроя РСФСР и Президиума Центрального совета ВООПИК от 19.02.1990 N 12, от 28.02.1990 N 3, от 16.02.1990 N 12(162).
В постсоветское время перечень исторических городов России был несколько изменен и утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2001 N 815 в качестве приложения к Федеральной целевой программе "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 - 2010 годы)". Эта программа была завершена в 2006 году.
Совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.07.2010 N 418/339 был утвержден перечень исторических поселений в составе 41 населенного пункта.
Многие из городов, названных в 1950 - 1990-е годы "историческими", к настоящему времени утратили некогда присущие им признаки историко-культурной ценности. Тем не менее проведения оценки материальной ценности среды требует порядка 500 населенных пунктов, ранее включенных в списки исторических населенных мест.
Понятие "историческое поселение" введено Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Согласно статье 59 данного закона (в редакции Федерального закона от 12.11.2012 N 179-ФЗ) "историческим поселением в целях настоящего Федерального закона являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которого расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения".
Система ценности городского наследия в ценности исторической городской среды опирается на анализ "веса" элементов, формирующих градостроительную ценность (предмет охраны) среды этого поселения, претендующего на получение статуса "исторического поселения".
Несмотря на фиксацию городов с ценной историко-культурной средой в разнообразных перечнях и наличии отдельных государственных программ по их возрождению <9>, эффективный комплексный подход, который смог бы обеспечить сохранение и регулируемое развитие этих городов, в том числе повышение экономической эффективности использования территории, инвестиционной и туристической привлекательности, до сих пор отсутствует.
--------------------------------
<9> Постановление Правительства Российской Федерации от 08.06.1996 N 662 "О государственной программе "Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России"; постановление Правительства Российской Федерации от 26.11.2001 N 815 "О федеральной целевой программе "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 - 2010 годы)".
За последние десятилетия в исторических центрах городов накопился ряд проблем, связанный с недостаточным бюджетным финансированием работ по сохранению объектов культурного наследия, разрушением памятников, увеличением числа ветхих и аварийных зданий, износом инженерной инфраструктуры, оттоком населения из малых и средних городов, уплотнением ткани городских центров крупных городов и разрушением сложившегося архитектурного облика.
При этом в отечественном практическом поле существуют успешные примеры в качестве частных случаев (case-study), учитывающих потребности и ожидания основных социальных групп, от которых зависит устойчивая и успешная жизнедеятельность исторического города: представителей государственной и местной власти, деловых кругов, профессионалов в сфере охраны наследия и развития территорий, местных жителей, городских сообществ.
Подобным примером может служить "Том Сойер Фест" - фестиваль восстановления исторической среды силами волонтеров на средства спонсоров. В 2015 - 2016 годах в рамках проекта в Самаре были восстановлены фасады семи домов конца XIX - начала XX веков на улицах Льва Толстого и Галактионовской, созданы элементы благоустройства, а также три арт-объекта. За два года для проведения этих работ организаторы привлекли более 2 миллионов рублей внебюджетных средств. В восстановлении поучаствовали около 200 волонтеров.
В 2016 году "Том Сойер Фест" прошел также в Казани и городе Бузулуке Оренбургской области. Летом прошлого года в этих городах было восстановлено четыре исторических здания. Фестиваль как успешный пример вошел в доклад ЮНЕСКО для конференции ООН Habitat III и был поддержан президентским грантом от фонда "Перспектива" на тиражирование практики в другие города России <10>.
--------------------------------
<10> Том Сойер Фест. Методическое пособие. Под ред. А.В. Кочеткова. 2017.
В городе Каргополь Архангельской для решения проблемы рационального использования историко-культурного наследия разработан Устав Старого города, проведены различные мероприятия образовательного и конкурсного этапов (конкурсы, Фестиваль городских инициатив, флешмобы, креативная площадка "Пространство для жизни", семинары, лекции, мастер-классы и др.), в ходе которых разработаны проекты развития города.
Город Тотьма Вологодской области также может служить успешным примером реализации культурной стратегии "Тотемского музейного объединения" - создания туристской навигации, творческих пространств и проектов городского благоустройства.
В городе Тихвине Ленинградской области в результате разработанной масштабной программы развития были благоустроены две городские зоны: рекреационный маршрут, предназначенный для горожан, и туристический, нацеленный на развитие туризма; восстановлен уникальный объект культурного наследия - Тихвинский гидроузел, создана фестивальная площадка, построены пешеходные мосты с видом на Тихвинский монастырь.
Успешный опыт интерпретации материального и нематериального наследия характерен для города Коломна Московской области. Сформированный в результате проекта комплексного развития территории "творческий кластер" емкостью около двухсот малых и средних компаний, в том числе на основе государственно-частного партнерства, сегодня включает три крупных взаимосвязанных модуля: музейный квартал, творческие индустрии и туристскую инфраструктуру. Работа с городской средой Коломны включает различные просветительские практики работы с местным населением. Демонстрируя эффективно работающие на объектах отреставрированных зданий экономические модели, у населения появляется интерес к наследию как к хозяйственному ресурсу, повышая его капитализацию.
В качестве примера комплексного подхода заслуживает упоминания стратегия консервативной модернизации Плеса, предусматривающей его сохранение и всестороннее обустройство на передовом уровне, в том числе реабилитацию традиционных русских жилищ и их адаптацию к требованиям 21 века <11>.
--------------------------------
<11> Шевцов А.В. Республика Плес. Концепция комплексного развития Плесского курортного района. 2010.
С точки зрения примера городского проекта, объединяющего задачу создания комфортных общественных пространств с социальным, ценностным контекстом, характерным для местного сообщества, выделяется архитектурный фестиваль в Дербенте, организованный МАРШ лаб, Фондом "Пери" и администрацией города Дербента. В рамках фестиваля были реализованы проекты для четырех городских территорий, в том числе исторической части старого города. Данный подход позволяет построить взаимодействие между разными субъектами городских отношений: горожанами, властями, бизнесом, сообществами, фондами, экспертами, а также развивать социальный капитал территории.
В результате проведения мониторинга процессов градостроительной деятельности и обобщения лучших практик на основе работы исторических поселений с историко-культурными ресурсами необходимо разработать специальные стратегии по работе с регионами. Одни нужно в первую очередь изучить, других - побудить поддерживать местные инициативы, третьим - оказать консультативную помощь.
2. Специфика исторических поселений Российской Федерации
Согласно статье 59 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" историческим поселением являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.
Таким образом, "историческое поселение" является не составной частью системы объектов культурного наследия, а основной, объединяющей все мелкомасштабные объекты в единое целое - это урбанистическая структура высокого уровня сложности и многогранности, связанная с самобытностью населенного пункта и сохранившая исторические планировочные, объемно-пространственные и композиционные особенности.
При этом в историческом поселении важен не только его архитектурно-эстетический облик, морфологические и функциональные структуры, но и в каждом случае - уникальное историческое развитие, влияющее на выбор экономических и социальных приоритетов развития.
В основе системы сохранения исторических поселений должны учитываться три принципа: территориальная целостность - сохранение в установленных границах; функциональность - поддержание их социокультурной значимости; экологичность - учет взаимоотношения с окружающей средой.
Данные поселения всегда являлись культурными центрами и узловыми элементами связи между аграрными зонами и ремесленно-промышленными центрами, зачастую единственно доступными для систематического посещения жителями прилегающих сельских территорий, а также центрами традиционных производств.
В современной России вопросы стратегического развития территорий обсуждаются преимущественно в масштабе крупных регионов и мегаполисов, оставляя проблемы локального развития как бы "внутри большой матрешки", где они теряются на фоне более крупных процессов. А ведь именно на локальном уровне сегодня наиболее отчетливо проявляется неравномерность социально-экономического и культурного развития российских территорий <12>.
--------------------------------
<12> Социальная экономика локального: Сборник научных статей / под общ. ред. О.В. Карповой и Н.Е. Прянишникова. - М.: Факультет управления социокультурными проектами МВШСЭН, 2016.
В связи с развитием агломераций, концентрировать потребление и услуги продолжают областные центры и города, обладающие столичным статусом. При этом происходит "опустывание" малых исторических поселений, утрата ими большинства сервисных функций. Данный фактор является ключевым при построении приоритетов в развитии государственной политики сохранения исторических поселений. Сохранение наследия в данном случае не является самоцелью, так же как "превращение в музей", "замораживание развития" и "охрана ради охраны", но становится средством для интегрального взаимодействия культуры, территориального планирования и социально-экономического развития территорий.
Мировой опыт последних лет показал, что именно культура становится важным, а зачастую и единственным, ресурсом экономической деятельности и человеческого развития, особенно в локальном масштабе. Культура как источник идентичности является мощным фактором экономических и социальных инноваций, а также мобилизации проектов развития.
Многочисленные примеры на местном или муниципальном уровнях, показывают, что культура как "ресурс, который не может быть перемещен", имеет высокий потенциал для привлечения бизнеса, создания новых рабочих мест, получения дохода и инвестиций, формируя своеобразную матрицу, в которой каждый может найти условия своего развития.
Современная экономика становится ориентированной на потребителя, а значит, на местное сообщество и его культуру, именно поэтому только культура и искусство способны стать катализатором жизненных сил села или малого города, придав им новые смыслы и импульсы развития <13>.
--------------------------------
<13> Социальная экономика локального: Сборник научных статей / под общ. ред. О.В. Карповой и Н.Е. Прянишникова. - М.: Факультет управления социокультурными проектами МВШСЭН, 2016.
Д. Рипкема, оценивая пользу, приносимую охраной урбанистического наследия, выделяет пять принципов удачного управления историческими городами <14>:
--------------------------------
<14> Donovan D. Rypkema, Celebrating our Urban Heritage, Globalisation, Urban Heritage, and the 21st Century Economy, Global Urban Development. Volume 1. Issue 1. 2005.
1. Адекватный ответ глобализации. Игнорировать ее или признавать, но не реагировать было бы губительно, поэтому города должны определить и использовать свои сильные стороны (особенно историческую уникальность) в глобальной конкуренции и тем самым смягчить негативные последствия унификации культур. Здесь особенно важна значимость идентичности, когда физические и культурные символы и атрибуты города связаны только с ним и глобально легко распознаваемы. Современный человек может быть образованным "гражданином мира", однако одновременно сохранять привязанность к своим корням, родному месту, хотеть обогатить страну своего происхождения и местную культуру. Из этого следует потребность идентифицировать имеющиеся человеческие, природные, физические, местные, культурные, функциональные ресурсы и надлежащим образом их использовать.
2. Локализация (localisation) или уникальность места (genius loci, urban soul) - это большая ценность, потому что город не является "каким-либо" или "никаким", это "именно то" самое место, кроме того, в глобальном мире - это приоритет качества над количеством. К тому же, города не застыли во времени, они меняются, поэтому облик города должен отражать его функциональную, эстетическую, историческую и культурную эволюцию.
3. Разнообразие (diversity). Мобильность и разнообразие жителей, различные местные экономики, различные потребители и различные, гетерогенные, нестандартные товары и продукты могут стать преимуществом в глобальной конкуренции городов.
4. Сбалансированность (sustainability) может быть функциональной (публичная инфраструктура, использование ресурсов), фискальной (местная власть, администрирование), физической (строительное окружение) или культурной (местные традиции, обычаи, навыки) и может помочь городам найти равновесие между интересами, направленным "внутрь" и "наружу".
5. Ответственность (responsability) за надлежащее использование ресурсов и экономическое развитие должна быть равномерно распределена по различным уровням: правительству, местной власти, частному сектору, неправительственным организациям и горожанам. Это позволило бы избежать конфликтов, которые часто возникают при неспособности или нежелании согласовать потребности и ожидания различных заинтересованных групп. Кроме того, чувство общности объединяет жителей города взаимосвязями, поскольку все общества имеют свою историю и память.
Итак, исторические города имеют собственные ресурсы наследия, которые они могут своеобразно использовать, не имитируя других, и таким образом стать конкурентноспособными.
Процесс управления городом становится полицентричным, предполагающим развитие партнерств, горизонтальных сетей взаимодействия и взаимовлияния. Принципиальное значение в этой системе управления имеют качество институтов, механизмы вовлечения, процессы принятия коллегиальных решений и реализации совместных действий.
3. Особенности исторически ценной градоформирующей застройки
Основополагающим принципом в сегодняшнем понимании исторического поселения является наличие в его границах не только выдающихся объектов культурного наследия, но и рядовой застройки.
Особая роль рядовой традиционной застройки в создании и сохранении своеобразия исторических поселений и их неповторимости. Только в сочетании с рядовой традиционной застройкой памятники выполняют свою градостроительную роль общегородских или локальных доминант.
┌───────────────────────┐
│ Композиция и силуэт │
│ застройки │
┌─────────────────────┐ └───────────────────────┘ ┌────────────────────────┐
│ Планировочная │ /\ │Объемно-пространственная│
│ структура │<─┐ ┌───────────┴───────────┐ ┌─>│ структура │
└─────────────────────┘ └─┤ ПРЕДМЕТ ОХРАНЫ ├─┘ └────────────────────────┘
│ИСТОРИЧЕСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ│
┌─────────────────────┐ ┌─┤ ст. 59 73-ФЗ ├─┐ ┌────────────────────────┐
│Композиционно-видовые│<─┘ └────────────┬──────────┘ └─>│ Исторически ценные │
│ связи (панорамы) │ \/ │градоформирующие объекты│
└─────────────────────┘ ┌───────────────────────┐ └────────────────────────┘
/\ │ Соотношения между │ /\
│ │ различными городскими │ │
КОМПОНЕНТЫ │ пространствами │ ОБЪЕКТЫ
ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ └───────────────────────┘ НЕДВИЖИМОСТИ
Одной из основных угроз историческим поселениям является практика бесконтрольной перестройки старых зданий, получившая в последнее время широкое распространение в различных регионах России. В ходе такой перестройки, как правило, искажается силуэт здания в результате изменения формы крыши (например, устройства мансарды), меняются его габариты в результате появления пристроек, изменяется композиция фасадов из-за растески и перебивки проемов и уничтожается фасадный декор. Вследствие такой перестройки здание физически сохраняется, но теряет все или большинство признаков, которые и делают его исторически ценным градоформирующим объектом. Наибольшую угрозу для исторических поселений представляет массовая утрата фасадного декора в ходе упомянутых перестроек.
Именно исторически ценные градоформирующие объекты фиксируют ценную планировку и своим масштабом и архитектурным обликом не нарушают характера исторической среды. Количество исторически ценных градоформирующих объектов исторических поселений с утвержденным предметом охраны превышает количество объектов культурного наследия (Крапивна - 23 объекта культурного наследия, 163 исторически ценных градоформирующих объекта; Гороховец - 81 объект культурного наследия, 296 исторически ценных градоформирующих объекта; Суздаль - 281 объект культурного наследия, 646 исторически ценных градоформирующих объекта; Елец - 103 объекта культурного наследия, 1260 исторически ценных градоформирующих объекта).
Вместе с тем, в целях выявления ценных градоформирующих объектов в исторической среде, возникает необходимость в создании унифицированной системы их выявления.
Основными особенностями исторически ценных градоформирующих объектов, согласно действующему законодательству являются:
1. Согласно определению статьи 59 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" - это здания и сооружения.
2. Их основная роль заключается в формировании исторической застройки.
3. Отмечается архитектурно-стилистическое единство этих объектов.
Исторически ценные градоформирующие объекты играют средовую, фоновую роль по отношению к объектам культурного наследия. Такие объекты, по мнению экспертов, важны и необходимы для того, чтобы создавать иерархию ценных объектов застройки, являться обоснованием при определении границы исторического поселения.
Таким образом, исторически ценные градоформирующие объекты - это здания и сооружения, которые имеют самостоятельную историко-градостроительную ценность, формируют фронт застройки, являются "фоновой" или "рядовой" застройкой, формируют окружение памятника и историческую среду.
Финансовые средства, необходимые для ремонта объектов историко-градостроительной среды не предусмотрены ни государственной программой Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы", ни Федеральной целевой программой "Культура России (2012 - 2018 годы)", ни иными субсидиями из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
Огромную проблему представляет собой неудовлетворительное физическое состояние ветхих домов, по причине которого происходит постоянное разрушение ценной культурной составляющей города.
Так, в течении нескольких лет в Зарайском районе в рамках региональной программы Московской области "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в Московской области" были расселены несколько многоквартирных домов. Некоторые из этих зданий входят в предмет охраны исторического поселения, но не являются объектами культурного наследия, и по программе переселения должны быть снесены.
При этом для данных объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения, возможен капитальный ремонт, производимый без изменения их основных объемно-пространственных характеристик.
Как отмечает В. Каганский <15> степень согласованности, координации действий жителей в тех случаях, когда эти действия не регламентированы властями и не являются условием физического выживания, поразительно мала, хотя в большинстве случаев приведение среды своего обитания в достойный вид вполне в силах самих жителей и лишь довольно редко требует каких-то внешних ресурсов, но требует прежде всего согласования и консолидации усилий.
--------------------------------
<15> В. Каганский. Как устроена Россия? Портрет культурного ландшафта / Институт медиа, архитектуры и дизайна "Стрелка". 2013.
На территории исторических поселений устанавливаются особые требования к использованию и содержанию зданий и земельных участков, целью которых является сохранение исторического наследия, регенерация исторической, градостроительной и природной среды, обеспечение физической сохранности его ценностной структуры (предмета охраны) и ее максимальной репрезентации, обеспечение эффективного функционирования территории в современных условиях. Поэтому у населения возникает множество вопросов, связанных с тем, что они вправе делать со своими зданиями и территорией участков, а что нет. Неправильное содержание и реконструкция, самодеятельная перестройка часто приводят к частичной или полной утрате зданием его историко-культурной ценности, а историческим поселением своей красоты.
Жители малых исторических поселений, где каждый дом на виду и каждый из них является неотъемлемой частью исторического городского ландшафта, должны научиться бережно относиться к своему жилью, строго соблюдать простые правила содержания и использования исторических зданий и сооружений в современных условиях.
Важным фактором является доступность и понятность содержания документов, регулирующих архитектурных облик исторических поселений. Многие города специально делают краткие версии или дополняют документы инфографикой, примерами лучших практик по сохранению исторической среды и объяснениями основных принципов.
Международный опыт демонстрирует необходимость создания руководства для домовладельцев, собственников и пользователей земельных участков в границах исторического поселения (Homeowner Preservation Manual; Guidebook; Design Guideline) включающий ряд конкретных рекомендаций, которыми они могут воспользоваться в своей повседневной жизни.
Подобным инструментом социально ориентированной методики работы с городской средой является система SAVE ("Survey of Architectural Values in the Environment" - "Обзор архитектурных ценностей в окружающей среде"), разрабатываемый датскими градостроителями с конца 1980-х годов. Особенностью данной методики является не только анализ состояния застройки и историко-культурные исследования, но и выявление наиболее значимых качеств и элементов среды, сохранение которых должно стать предметом общественного согласия с укрупненным расчетом средств, необходимых для ревитализации. В итоге выпускается "муниципальный атлас территории", где в доступной для неспециалистов форме показываются основные объекты, параметры и ценности среды, требующие обязательного сохранения" <16>.
--------------------------------
<16> Иванов А. Новые возможности оценки и сохранения исторической городской среды: система SAVE // Новые информационные технологии и всемирное культурное наследие в новом тысячелетии: Мат-лы конф. "EVA'99 Москва" 25 - 29 октября 1999 г. М.: Центр ПИК Минкультуры РФ, ГТГ. 1999. С. 421 - 426.
Многие люди пребывают в убежденности, что статус исторического поселения для них вреден, так как думают, что эти ограничения повлекут лишние финансовые затраты, связанные с необходимостью приглашения специалистов-реставраторов для ремонта, а также боятся штрафов за неправильное содержание или незаконную перестройку принадлежащих им зданий. В европейских городах люди давно воспринимают как должное необходимость подобных ограничений, так как гордятся своим наследием и уважают законы своих стран.
Если здание является исторически ценным градоформирующим объектом, то у пользователя есть больше возможностей воплотить в жизнь свои планы по усовершенствованию своего жилья. Он может отремонтировать и даже реконструировать свой объект недвижимости, но делать это стоит деликатно, без значительных изменений и перестроек. Самое главное - сохранить достоинства здания, выявив красоту и архитектурную ценность здания и устранить недостатки, появившиеся вследствие ветхости, недобросовестных перестроек или равнодушия.
Таким образом, важным направлением работы по сохранению и развитию исторических поселений является повышение уровня правовой культуры и ответственности домовладельцев.
В Приложении к настоящей Концепции приводится пилотный проект "Руководство для домовладельцев, собственников и пользователей объектов недвижимости в историческом поселении" <17>.
--------------------------------
<17> Приложение N 4.
4. Использование типовых архитектурных решений объектов капитального строительства
Согласно пункту 12 статьи 60 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (п. 12 введен Федеральным законом от 30.12.2015 N 459-ФЗ) региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе разработать и утвердить типовые архитектурные решения объектов капитального строительства, в том числе объектов индивидуального жилищного строительства, для отдельных исторических поселений федерального или регионального значения, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Данные положения законодательства напрямую связаны с задачами повышения качества среды и, в частности, архитектуры как важнейшего фактора привлекательности города.
Качество архитектуры сегодня определяется через ее соотношение с контекстом. Во-первых, отношение к существующему градостроительному контексту. Это может быть отношение соответствия, когда новое здание вписывается в контекст, и отношение контраста, когда здание вносит в контекст принципиально новые ценности. Однако и в том и в другом случае отношение к контексту должно быть осмысленным. Проект, не учитывающий особенности и ценности градостроительного окружения полагается низкокачественным <18>.
--------------------------------
<18> Книга о полезной и красивой архитектуре. Архитектурная политика как драйвер развития городов / Сб. ст. - М.: КБ "Стрелка", 2016.
Понятие "типовых архитектурных решений" исходит из специфики культурного ландшафта России - повторяющихся, типовых, типичных форм, соразмерных обычной жизни, структурирующих повседневную среду.
Под "типовыми архитектурными решениями" понимаются решения, которые могут быть признаны модельными и воспроизводиться в дальнейшем. Таким образом данный инструмент городского планирования регулирует облик исторического поселения, взаимодействие градостроительного и архитектурного контекста.
При разработке таких проектов следует обратить особое внимание на такие свойства будущей постройки, как габариты, композиция фасада (высота и ширина окон, их форма, соотношение размера окон и ширины простенков, наличие или отсутствие ризалита и пр.), силуэт (высота и форма кровли, наличие выпускных окон и пр.), используемые материалы (предпочтение следует отдавать традиционным - дереву и кирпичу). Внедрение таких проектов должно стать одним из важных методов регулирования нового строительства на территории исторических поселений и позволит исключить (минимизировать) диссонирующее воздействие нового строительства на историческую городскую среду.
Вариант проектов типовой жилой застройки приведены в Приложении N 3 к настоящей Концепции. <19>
--------------------------------
<19> Приложение N 3.
5. Подходы к ревитализации исторической среды
Принятие Вашингтонской Хартии 1987 года <20> позволило выработать механизмы, при которых:
--------------------------------
<20> Утверждена Генеральной Ассамблеей ИКОМОС в Вашингтоне, октябрь 1987.
1) охрана исторических городов стала эффективной частью политики экономического и социального развития, учитываемой в документах территориального планирования и зонирования;
2) участие и привлечение жителей к этому процессу рассматривается как один из залогов успеха в деле охраны исторической среды города;
3) под охраной исторических городов понимаются меры, необходимые для защиты, а также для непрерывного развития и гармоничного приспособления к современной жизни.
Существует четыре основных подхода к ревитализации малых городов. В одном случае - разовые интервенции, в другом - запрограммированные разноплановые действия <21>:
--------------------------------
<21> Генри Санофф. Соучаствующее проектирование. Практики общественного участия в формировании среды больших и малых городов/Генри Санофф; пер. с англ.; [ред. Н. Снигирева, Д. Смирнов]. - Вологда, Проектная группа 8, 2015.
Категориальный подход - реализация 1 значимого проекта за раз. Этот подход основывается на предположении, что каждая проблема может быть решена в относительной изоляции от других, без учета и взаимосвязи с другими задачами. Отдельно рассматриваются проблемы жилого фонда, рекреационных зон, результирующее направление не получает отдельного рассмотрения. Это секторальный подход, который способствует категориальному мышлению среди местных жителей.
Обобщающий подход к планированию - шаг вперед по сравнению с "категориальным", благодаря проводимому общему учету организаций и ресурсов сообщества. Идентифицируются основные проблемы сообщества и под них разрабатываются рекомендации, часто не сопровождающиеся анализом воздействия на местных жителей. Подход предполагает рассмотрение проблем, однако не ставит их в соответствие с состоянием социальных институтов и ценностями, разделяемыми сообществом.
Интегральный подход - имеет целью вовлечь жителей в процесс идентификации потребностей сообщества и выработки предпочтительных направлений деятельности. Организуется процесс вовлечения, выбора приоритетов, мобилизации ресурсов для реализации принятых предложений и совместной реализации проекта. Так специфическая проблема (состояние жилого фонда, развитие социальных служб...) может стать началом более глубокого исследования проблем сообщества. Подход стремится соединить конкретные проблемы с их социальным, политическим и ценностным контекстом, характерным для местного сообщества.
Подход, основанный на диалоге, делает упор на выяснении ценностей сообщества. В его основе лежит обсуждение местных жителей к тому, чтобы сформулировать и осмыслить свои ценности, понять, каким образом эти ценности способствуют или ограничивают достижение заявленных целей, и решиться на определенные перемены.
Надо отметить, что для государственной культурной политики в отношении исторических поселений на сегодняшний день характерен "категориальный подход". При этом предлагаемые в настоящей Концепции направления развития ориентируют администрации разных уровней на формирование приоритетов сохранения и развития территорий исторических поселений, поддержку значимых социокультурных инициатив, характерные для "интегрального подхода".
Таким образом особое регулирование градостроительной деятельности можно совершенствовать, руководствуясь методами сотрудничества всех заинтересованных сторон, что дает возможность вырабатывать договоренности в отношении приоритетов и распределения обязанностей между участниками.
Перспективным направлением можно считать создание на базе учреждений культуры агентств (центров) местных сообществ. Они осуществляют регулярный мониторинг, анализ и прогнозирование развития муниципальных образований, оказывают правовую и методическую поддержку органам местного самоуправления, ведут консультационную и образовательную деятельность, являются экспертными площадками по вопросам сохранения наследия, подготовки местных событий и решения местных проблем.
6. Инструменты развития территорий
"Качество жизни - это, прежде всего,
культурная конструкция" (Сергей
Кара-Мурза) <22>. Понятие качества
жизни связывают с понятием "развития".
"Под развитием нередко понимается лишь
развертывание имеющегося - без изменения
его структуры, наращивание мощностей,
объемов - без внутренней перестройки.
Однако развитие означает непременно
качественное преобразование: вытеснение
устаревшего чем-то иным, более сложным,
вбирающем в себя все добротное из бывшего
прежде" (Вячеслав Глазычев) <23>.
--------------------------------
<22> "Тысячелетняя Россия: жизнь продолжается". Круглый стол / "Родина", N 4, 2003. С. 7.
<23> Глазычев В.Л. Городская среда. Технология развития. Москва: Ладья, 1995.
В данной Концепции под развитием исторической городской среды понимается прежде всего общественный договор и система рационального администрирования, в том числе обоснование принимаемых решений, мониторинг и оптимизация эффектов.
В последние годы прилагалось немало усилий для создания нормативной правовой базы в рамках реализации инвестиционной модели развития. Приняты важнейшие законы о стратегическом планировании <24>, о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве <25>.
--------------------------------
<24> Федеральный закон от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации".
<25> Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (вступил в силу с 1 января 2016 года).
Немаловажную роль в решении этих задач играют институты развития. С целью активизации инвестиционной политики на федеральном и региональном уровнях уже создано или находится в процессе формирования немало новых институтов развития. Все они предлагают использование различных механизмов государственно-частного партнерства.
К ним, в частности, относится кластерный подход к развитию территорий, который позволяет концентрировать усилия на конкретных направлениях технологического развития.
Более года назад появился принципиально новый инструмент - территории опережающего социально-экономического развития (ТОР) <26>, уже доказавший свою эффективность.
--------------------------------
<26> Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2014 года N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации".
В основе развития исторического поселения лежит обеспечение сохранности историко-культурного наследия, повышение инвестиционной привлекательности территории, диверсификация экономики и создание новых рабочих мест.
Существующие программы, в том числе по кластерному развитию, не решают задач исторических поселений в комплексе. Разрозненность реализации инвестиционных проектов без общей концепции также не позволяет выработать единый подход в брендировании и продвижении туристского продукта территории и не отвечает политике развития и сохранения исторических поселений как драйвера развития внутреннего въездного туризма.
Таким образом, необходимо выработать подходы, объединяющие все существующие механизмы сохранения объектов культурного наследия, историко-градостроительной среды, обеспечивающей туристской инфраструктуры. Взаимодействие различных уровней бюджета и внебюджетных источников.
На сегодняшний день такой комплексный подход предложен к реализации в Рязанской области. В целях комплексного развития и сохранения исторического поселения г. Касимов создана концепция "Туристско-рекреационный кластер "Касимовский".
Концепцией предусматривается создание музейного пространства с приспособлением объектов культурного наследия, ландшафтов, проработано развитие имеющихся и создание новых туристических маршрутов, развитие и реорганизация имеющейся транспортной инфраструктуры, в том числе использование недействующего в настоящее время аэродрома, предусмотрено создание новых мест размещения, комплексное благоустройство территории. Все это позволит обеспечить социально-экономическое развитие территории.
Для реализации настоящей Концепции предложено использовать механизм муниципально-частного партнерства, что является новацией в управлении историческим наследием. Таким образом, при развитии и сохранении исторического поселения предлагается общий кластерный подход с использованием системы управления процессами развития и сохранения исторического поселения во взаимодействии инвесторов и органов государственной власти.
При использовании механизма муниципально-частного партнерства инвестором в рамках программных мероприятий на конкурсной основе подготавливаются и формируются основные инвестиционные площадки, в том числе включающие в себя объекты культурного наследия и историко-градостроительной среды, разрабатывается финансово-экономическая модель с конкретными прогнозами по реализации, что позволяет минимизировать риски по неэффективному использованию средств бюджета, которые направляются на реализацию программных мероприятий.
Проект комплексного развития представлен в приложении N 5 к настоящей Концепции <27>.
--------------------------------
<27> Приложение N 5.
Другим примером комплексного анализа и выбора приоритетных объектов является проект "Сохранение и развитие малых исторических городов и поселений". Его цели и задачи не предполагают новых подходов и механизмов к сохранению и развитию исторической городской среды и ограничивают внимание на фрагментах городской структуры. В рамках проекта изучена существующая институциональная инфраструктура, стратегические и программные документы, проведен анализ спроса и предложения применительно к существующим продуктам сферы культурно-познавательного туризма для 9-ти исторических городов - участников Проекта (Арзамас, Выборг, Гороховец, Ростов, Старая Русса, Суздаль, Торжок, Тутаев, Чистополь). Для 4-х исторических городов - участников конкурса "больших инвестиций" выполнены следующие работы: обзор городской структуры исторических поселений в разрезе основных фрагментов городской структуры и отдельных доминантных объектов; обзор состояния инфраструктуры исторических поселений (инженерной, транспортной, телекоммуникационной и т.д.).
6.1. Механизмы государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в ревитализиции исторической среды
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года активизация использования механизмов государственно-частного партнерства, содействие развитию культурно-познавательного туризма, обеспечение комплексного подхода к сохранению историко-культурного наследия страны определены в качестве основных направлений модернизации российской экономики.
Мировой опыт показывает, что наиболее эффективным и правильным с точки зрения сохранения исторического наследия является включение таких объектов в планы городского развития. При этом, отдавая приоритет историко-культурной ценности, признается принцип экономической выгоды и окупаемости капиталовложений в восстановление исторической среды за счет доходных инвестиционных проектов.
Вступление в силу Федерального закона от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предоставило дополнительные возможности по использованию механизма государственно-частного партнерства для целей сохранения культурного наследия, поскольку предусматривает возможность возникновения у инвестора права частной собственности на объект соглашения.
Концепция создания туристко-рекреационного кластера "Касимовский" содержит комплексное аналитическое исследование и анализ территории исторического поселения в целях создания инвестиционного проекта, направленного на повышение туристской привлекательности и развитие туризма в г. Касимов.
Необходимо отметить, что вопросы создания муниципально-частного партнерства для привлечения частных инвестиций, эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, рассматриваются многими регионами, кроме того, данный механизм (МЧП) можно использовать в целях управления будущим кластером.
Данный механизм представляется эффективным, ввиду необходимости создания новых туристических маршрутов на территориях исторических поселений, затрагивающих основные важные аттракторы города, видовые точки, памятники истории и культуры, развития гостиничного и торгового функционала, благоустройства дорог, реставрации прилегающих к маршруту домов.
Совместное развитие компаний и инвесторов, под управлением инициатора государственно-частного и муниципально-частного партнерства, которые объединены территорией, инфраструктурой и прочими характеристиками, позволяет наилучшим образом оптимизировать процесс и с большей пользой распределять средства на развитие.
6.2. Кластерный подход к развитию территорий
В настоящее время инструменты развития территорий формируются без учета комплексной оценки эффективности их деятельности и финансовых рисков, что создает дополнительную конкуренцию между инструментами, ведет к снижению эффективности использования каждого отдельного инструмента, неэффективному расходованию средств, направленных на создание инструментов развития территорий, а также может привести к выпадающим доходам региональных бюджетов.
В большинстве случаев низкая эффективность связана с отсутствием единой концепции реализации, а также работой органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, которая направлена в первую очередь на удовлетворение потребностей городов в части инженерной инфраструктуры, благоустройства и т.д.
Что касается проблематики, которую необходимо учитывать при создании кластеров на территории исторических поселений, это, в первую очередь, градостроительная ситуация (во многих исторических поселениях, в том числе и в Касимове, отсутствуют регламенты, регулирующие сохранение градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик историко-градостроительной среды).
Кроме того, учитывая особые требования к историческим поселениям, необходимо внести изменения в правила финансирования работ по благоустройству, которое сейчас осуществляется наравне с остальными городскими и сельскими поселениями, исходя из количества проживающих в нем людей.
В большинстве случаев требуется эффективное сочетание усилий региональных и федеральных органов власти, в том числе с учетом софинансирования ряда расходов.
Предлагается для каждого исторического поселения создавать Концепции комплексного развития, исходя их этого, можно условно делить город на зоны:
- зона объектов культурного наследия и исторической среды
В настоящее время налоги на недвижимость и собственность находятся в ведении муниципальных и региональных властей, в связи с чем, в случае освобождения лиц, проводящих работы по приведению домов в соответствие с их историческим видом от налогов, - это расценивается как выпадающий доход из бюджета. Предлагается предусмотреть софинансирование какой-то части затрат, например 10 - 15%, в случае, если работы проводятся собственником (пользователем) в кратчайшие сроки 1 - 2 года. Для объектов исторической среды льготное налогообложение. Можно рассмотреть привлечение на грантовой основе волонтеров.
- туристско-рекреационную зону, в которую могут входить территории набережных, гостиничных комплексов, территория создания или ремонта транспортной, инженерной инфраструктуры, благоустройства. В реализации мероприятий можно воспользоваться механизмом реализации кластеров.
Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о "дешевых" кредитах для инвесторов. Льготное налогообложение, снижение административных барьеров при получении разрешительной документации, аналогично территории опережающего социально-экономического развития.
Создание туристических кластеров на территории исторических поселений Российской Федерации следует рассматривать в целях формирования благоприятного климата ведения предпринимательской деятельности и выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований.
7. Характеристика основных проблем в организационно-управленческом, правовом и экономической аспекте комплексного подхода сохранения и развития исторических поселений
Обеспечить качество жизни невозможно без ускоренного, сбалансированного, комплексного и системного социально-экономического развития регионов, основанного на новых факторах роста.
Сложившаяся в результате многолетних преобразований сложная и нестабильная модель разграничения полномочий между уровнями федеральной, региональной и муниципальной власти негативно влияет на потенциал субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, является сдерживающим фактором социально-экономического развития страны.
Регионы исполняют более 500 полномочий, которые переданы различными законами без определенного статуса и источников финансирования. Так, согласно статье 60 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении, проведение анализа состояния территории исторического поселения, проблем и направлений его устойчивого развития, осуществляется именно органами местного самоуправления.
Недостаточная результативность предпринимаемых мер по сохранению и развитию исторических поселений обусловлена комплексом причин, среди которых следует обозначить следующие:
1. Проблемы определения понятия "историческое поселение" и критериев отнесения к историческому поселению федерального или регионального значения.
2. Несоответствие количества исторических поселений, утвержденного Приказом Минкультуры России и Минрегионом России N 418/339, реальному количеству исторических поселений в России. Сложность процедуры получения населенным пунктом статуса "историческое поселение".
3. Отсутствие систематического финансирования проведения историко-культурных исследований и разработки проектной документации по определению границ территории, предмета охраны и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторических поселений.
4. Неудовлетворительное состояние объектов культурного наследия и исторически ценных градоформирующей застройки, расположенной на территории исторических поселений, отсутствие регулярного и достаточного финансирования работ по их сохранению.
5. Проблемы сохранения исторического облика исторических поселений. Незаконная застройка в границах исторических поселений, несоблюдение высотных регламентов, уничтожение деревянной фасадной резьбы и архитектурных деталей, использование современных материалов для отделки фасадов.
6. Низкая обеспеченность муниципалитетов собственными ресурсами, не позволяющая оказывать значимое влияние на перспективы развития. Значительная их часть поступает из региональных и федеральных бюджетов, что приводит к пассивному упованию на трансферты вместо активной оценки собственных ресурсов, выявлению пространственных потенциалов.
7. Значимость жилищно-строительного сектора в жизни городов. Девелоперы во многом диктуют городу свою волю, поскольку он нуждается в квадратных метрах, рабочих местах и отчислениях, попадающих в местный бюджет в ходе реализации строительных проектов и от введенной в эксплуатацию недвижимости.
8. Оценка государством качества деятельности муниципалитета через количество возведенного за год жилья, т.е. практики "развития" города через расширение застроенной территории при посредственном качестве проектирования и строительства зданий и инфраструктуры.
9. Низкое качество благоустройства территорий исторических поселений. Слабое развитие туристической инфраструктуры.
10. Слабое развитие культурно-познавательного туризма на территориях исторических поселений.
11. Отсутствуют меры и механизмы, позволяющие обеспечить преемственность и продвижение лучших практик комплексного сохранения и развития исторической среды.
12. Не производится мониторинг использования образов наследия и своеобразия исторических поселений в образовательных программах, учебниках, наглядных пособиях; не предусмотрены меры соответствующего продвижения образов наследия.
13. Не производится мониторинг использования образов наследия русского зодчества при разработке типовых архитектурных проектов, а также проектов временных сооружений.
14. В результате перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по решению вопросов местного значения и развития города переданы на региональный уровень принятия решений. Массовая ликвидация государственных и местных органов архитектуры и градостроительства, а также должностей главных архитекторов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Наиболее важные вопросы жизни муниципального образования были выведены из-под сферы компетенции местного самоуправления.
15. Действующая система ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, вплоть до установления градостроительных регламентов, основывается на суммировании требований всех нормативных правовых актов, приходящихся на каждый конкретный участок территории исторического центра города с имеющимися объектами культурного наследия, их территориями и зонами охраны, а также с вновь выявленными объектами культурного наследия. Такое положение дел делает ситуацию градостроительной охраны культурного наследия города чрезвычайно запутанной и приводит либо к неисполнению части из многочисленных требований, либо вступает в противоречие с устойчивым развитием исторической территории, что заканчивается принятием "волевых решений" не в пользу памятников. Решения по охране культурного наследия города, принятые еще в советский период, сыграв свою положительную роль, в настоящее время не отвечают требованиям существующего законодательства, современным социальным, политическим, экономическим, техническим условиям.
16. Схожесть задач охраны исторической среды объектов культурного наследия в историческом поселении и в объединенных зонах охраны, в которых режимы установлены с учетом сохранения исторически ценных градоформирующих объектов, диктует необходимость взаимного согласования обеих систем историко-культурных ограничений и границ распространения их требований. Целью такого согласования является достижение возможности реализации всех требований режимов и всех требований к градостроительным регламентам в правилах землепользования и застройки и в архитектурно-строительной деятельности. Противоречия и просто нестыковки между требованиями федеральных и региональных нормативных правовых актов будут порождать трудноразрешимые правовые коллизии, ухудшать условия для сохранения исторических территорий.
17. Недостаточной координация между Минкультуры России, Минстроем России, Минэкономразвития России. На стыке ведомственных компетенций находятся проблемы сохранения наследия и развития культуры, образования и туризма. Низкий уровень межведомственного взаимодействия затрудняет осуществление комплекса мер по развитию исторических поселений.
Выше обозначенные проблемы характерны если не для всех, то для абсолютного большинства исторических поселений Российской Федерации.
Суммируя вышеизложенное, осуществляемая государственная политика в отношении исторических поселений характеризуется недостаточно высоким уровнем планирования, программирования, принятия решений о финансировании проектной документации и мониторинге результатов.
IV. Основные направления по сохранению и развитию исторических поселений
В настоящей Концепции представлены направления развития, интегрирующие все территориальные аспекты в единую, целостную и гармоничную программу преобразований, основанные на изучении исторической среды и социально-экономических проблемах развития исторических поселений.
1. Законодательное регулирование и правовое обеспечение процессов сохранения и развития исторических поселений Российской Федерации, в том числе:
1.1. Совершенствование нормативной правовой базы в сфере историко-культурного наследия.
- разработать и утвердить порядок утверждения правил содержания и ремонта фасадов исторически ценных градоформирующих объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;
- утвердить Правила предоставления и распределения в 2018 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, включив в перечень муниципальных образований - получателей субсидии исторические поселения федерального значения;
- внести изменения в приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 21 февраля 2017 года N 114/пр "Об утверждении методических рекомендаций по подготовке государственных (муниципальных) программ формирования современной городской среды в рамках реализации приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды" на 2017 год, дополнив перечень работ по благоустройству территориями исторических поселений;
- разработать методические рекомендации о концепции сохранения и развития исторического поселения с определением этапов реализации проектов, социально-экономических эффектов от реализации, механизмов финансирования и финансово-экономической моделью с конкретными прогнозами по реализации;
- разработать методические рекомендации по практическому применению альбомов типовых проектов традиционной застройки, оград, ворот.
- рекомендовать к утверждению в каждом историческом поселении "Руководства для домовладельцев, собственников и пользователей объектов недвижимости в историческом поселении";
В целях создания понятных инвесторам правил ведения хозяйственной и градостроительной деятельности, необходимо дополнить нормы федерального законодательства в отношении исторических поселений следующей нормой:
- на территории исторического поселения, для которого в установленном законом порядке утверждены требования к градостроительным регламентам, действие требований о наличии защитных зон или зон охраны не распространяется.
В целях повышения эффективности системы управления реализацией государственной региональной политики, государственной культурной политики в Российской Федерации целесообразно создание специальных нормативно закрепленных механизмов ответственности органов исполнительной власти за состоянием работы по реализации комплексных проектов сохранения и развития исторических поселений.
1.2. Развитие экономического потенциала исторических поселений.
Принятие в 2014 годе Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <28> (далее - Стратегия) создало правовую основу для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации.
--------------------------------
<28> Федеральный закон от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации".
Одной из основных целей стратегического планирования является создание условий для устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципалитетов в целях развития их собственного потенциала.
На сегодняшний день доля налоговых доходов в структуре в структуре местных и региональных бюджетов является низкой и, как результат, существует чрезмерная зависимость региональных и местных бюджетов от межбюджетных трансфертов.
Действующее закрепление доходных источников за уровнями бюджетов бюджетной системы Российской Федерации соответствует разграничению полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. При этом доходные источники местных бюджетов для каждого вида муниципальных образований (в том числе в части нормативов отчислений от НДФЛ) установлены с учетом перечня вопросов местного значения, закрепленных за каждым видом муниципальных образований Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).
Муниципальные образования, на территориях которых расположены объекты, представляющие историко-культурную ценность, Законом N 131-ФЗ не выделяются в качестве отдельного вида муниципального образования. В связи с этим перечень вопросов местного значения, полномочий и прав, осуществляемых органами местного самоуправления таких муниципалитетов, а также перечень доходных источников местных бюджетов, закрепленных Бюджетным кодексом, дифференцирован в зависимости от того, к какому виду муниципальных образований относятся указанные территории (например, городское поселение, сельское поселение, городской округ) и не содержит каких-либо особенностей.
Выделение муниципальных образований, на территориях которых расположены объекты, представляющие историко-культурную ценность, в отдельный вид муниципальных образований с целью выработки особых подходов в формировании межбюджетных отношений для создания на указанных территориях комфортной городской среды проживания и повышения их туристско-рекреационного потенциала будет способствовать развитию экономического потенциала исторических поселений.
Статус "исторического поселения" следует рассматривать как пример дифференцированного подхода к введению изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающихся вопросов местного значения. Соответствующие изменения должны быть внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
На региональном уровне Бюджетным кодексом предусмотрена возможность оказания финансовой поддержки муниципальным образованиям, в том числе имеющим на своей территории объекты, представляющие историко-культурную ценность, путем предоставления различных форм межбюджетных трансфертов (например, субсидии), бюджетных кредитов, а также установления единых и (или) дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет.
При этом в отношении налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) определена обязанность субъектов Российской Федерации установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 15% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.
В рамках данного направления предлагается рассмотреть возможность закрепления полномочий в части установления, отмены, изменения налога на имущество физических лиц на местном уровне, поскольку от правильно выстроенного механизма администрирования данного налога зависит успешность пополнения бюджета, а также рассмотреть возможность закрепления за местными бюджетами дополнительных налоговых и неналоговых доходов. Это может быть сделано в ходе работы над новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Для развития государственно-частного и муниципально-частного партнерства предлагается рассмотреть возможность предоставления налоговых льгот субъектам инвестиционной деятельности в виде снижения ставки по налогу на имущество организаций, земельному налогу, налогу на прибыль организаций, а также установление льготных ставок арендной платы за пользование земельными участками. Кроме того, в целях возмещения части капитальных и (или) текущих затрат, связанных с восстановлением исторической среды, предлагается рассмотреть возможность предоставления субсидии субъектам инвестиционной деятельности, реализующим проекты на территориях исторических поселений.
2. Научно-исследовательская деятельность, в том числе:
В целях повышения эффективности межведомственного взаимодействия по вопросам архитектуры, градостроительства и сохранения наследия, предусмотренного утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации Технологической платформой "Строительство и архитектура", рассмотреть вопрос о создании специального Научно-исследовательского и экспериментально-проектного центра комплексного сохранения и развития исторических поселений Российской Федерации, в который могли бы войти институты Минстроя России, Минкультуры России, Минобрнауки России, Минэкономразвития России. Общее научно-методическое руководство центром следовало бы возложить на Российскую академию архитектуры и строительных наук.
3. Просветительское. Событийные мероприятия. Информационная поддержка проектов в сфере культурного наследия исторических поселений.
В рамках данного направления предлагается создание системы социально-образовательных проектов с охватом широкого круга представителей различных контингентов местного сообщества: руководителей и работников органов местного самоуправления, главных архитекторов регионального и муниципального уровня, предпринимателей, некоммерческих организаций, жителей города.
Формат подобных просветительских проектов включает в себя: образовательные семинары о применении градостроительной документации, поощрение добросовестных собственников, стимулирование лучших практик и инициатив, волонтерские программы, конкурсы ("Культурная столица малых городов России"), премия "Хранители наследия", PR-кампании в средствах массовой информации, издательские проекты, различные выставки, фильмы, фестивали, прочие массовые мероприятия.
Для реализации подобных мер необходимо, в частности, активно привлекать общественные организации, краеведов, а также любых неравнодушных граждан, которым должна быть оказана действенная поддержка со стороны местных властей.
4. Подготовка кадров.
Проведение эффективной социально-экономической политики на территориях исторических поселений требует соответствующего кадрового обеспечения. Развитие местного самоуправления обусловлено не только объемом полномочий и доходных источников, но и качеством подготовки местных управленцев. Однако ситуация с кадрами местного самоуправления в настоящее время достаточно проблемная. Остро ощущается нехватка служащих, имеющих опыт работы и соответствующее образование.
Целесообразно создание сети центров компетенций в сфере сохранения и управления историко-культурными ресурсами, направленных на обеспечение организационной, консультативной и образовательной поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации программ по комплексному сохранению и развитию исторических поселений.
В рамках деятельности центров компетенций может быть заложен организационный и кадровый фундамент для создания студенческих проектных бюро, которые будут работать над темами создания сообществ и проектов в сфере благоустройства, командообразования проектных групп, GR, фандрайзинга и взаимодействия с партнерами и постепенно получат профессиональные компетенции для управления развитием исторических поселений.
Данный механизм дает возможность прикладной самореализации и преобразования конкретных городских пространств под руководством экспертов.
Модератором способным коммуницировать с профессиональным сообществом экспертов и местными сообществами поселений может стать всероссийское сообщество "Живые города", основанное в 2014 году, и включающего ведущих российских экспертов и участников из более чем 100 городов России.
5. Туризм. Маркетинговые стратегии продвижения.
Культурное разнообразие регионов несомненно может послужить развитию туризма наследия. Однако для туризма нужна не только развитая качественная инфраструктура, аутентичность представляемых ценностей, но, особенно, интересные темы и образы историко-культурной территории".
Поэтому в наибольшей степени на развитие туризма в исторических поселениях могут повлиять поданные в определенном привлекательном ракурсе эпизоды истории города, например, связанные с легендарными, историческими, литературными или кинематографическими персоналиями, или исключительными событиями.
Опосредованное экономическое значение наследия может быть связано с привлекательностью места при привлечении инвестиций, предприятий, резиденций или рекреационного назначения, при продаже не только самих продуктов наследия, но и связанных с ними услуг. Однако историчность места может и отталкивать из-за предполагаемого традиционализма, устаревания культурных ценностей или невозможности адекватно ответить на социоэкономические изменения.
К существенным недостаткам коммерциализации культурных ценностей, как уже было упомянуто, относится проблема аутентичности, поскольку объекты наследия "состариваются", воссоздаются или даже создаются заново, чтобы заинтересовать и привлечь туристов.
Частный сектор выполняет регулярную маркетинговую деятельность, которая должна быть гармонизирована с маркетинговой деятельностью государственного сектора на региональном и/или местном уровне.
В плане дальнейшего развития необходимо разрабатывать более полномасштабные мероприятия с возможностью привлечения международных туристов (либо новые, либо путем усовершенствования уже проводимых мероприятий на одном или более имеющихся объектов).
Принимая во внимание сохранность историко-культурного наследия и стратегию развития внутреннего и въездного туризма, направленную на повышение инвестиционной привлекательности территорий, диверсификацию экономики и создание новых рабочих мест, наиболее правильным будет вовлечение исторических поселений в туристский оборот. Для решения данной задачи необходимо привлечение частных инвестиций и средств федерального бюджета.
Разрозненность реализации инвестиционных проектов без общей концепции также не позволяет выработать единый подход в брендировании и продвижении туристского продукта территории и не отвечает политике развития и сохранения исторических поселений как драйвера развития внутреннего въездного туризма.
В этой связи эффективным механизмом для развития исторических поселений может служить механизм муниципально-частного партнерства, созданного на территории поселения, с субсидированием отдельных мероприятий (создание благоприятной городской среды) за счет средств федерального бюджета.
В 2016 году на территории Рязанской области разработана концепция "Туристско-рекреационный кластер "Касимовский", а также документация о муниципально-частном партнерстве на территории исторического поселения город Касимов.
В целях организации и контроля за реализацией комплексного развития исторического поселения федерального значения в рамках Концепции рассматривается вопрос создания управляющей компании на основе муниципально-частного партнерства.
Все это позволяет рассматривать Касимов в качестве пилотного проекта для реализации мероприятий по развитию и сохранению исторических поселений федерального значения.
6. Развитие малого и среднего предпринимательства.
В целях эффективного использования историко-культурного наследия в качестве ресурса социально-экономического развития исторических поселений, большое значение имеет развитие и укрепление малого и среднего предпринимательства (МСП). Субъекты МСП малых городов России могут осуществлять деятельность в историко-культурной области, в частности, развитие народных ремесел, историко-культурного туризма, организации экскурсий и иных мероприятий.
Субъекты малого и среднего предпринимательства (МСП) имеют наибольший потенциал восстановительного роста экономики регионов, а также наиболее восприимчивы к задачам диверсификации экономики. В настоящее время предпринимательская деятельность регулируется Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Большинство регионов и муниципалитетов имеет собственную законодательную базу, направленную на поддержку этого сектора экономики.
Для решения проблемы необеспеченности органов местного самоуправления необходимой финансовой базой нужно изменить схему распределения налоговых поступлений по специальным режимам налогообложения в пользу бюджетов муниципальных образований. В этом случае у них появится значимый стимул оказывать содействие развитию МСП на конкретной территории.
Чрезвычайно важным является сохранение навыков изготовления резного фасадного декора. К настоящему времени этот вид искусства почти утрачен, как утрачены и многие традиционные навыки обработки дерева. Сохранению и развитию резного искусства могло бы помочь придание ему статуса народного промысла и распространение на него комплекса мер по защите народных промыслов. Такой промысел может стать экономически окупаемым и послужить источником рабочих мест.
7. Комплексные проекты (пилотный проект по историческому поселению федерального значения город Касимов Рязанской области).
В рамках данного направления предлагается дальнейшее развитие принципа комплексных историко-культурных исследований с определением границ территории, предмета охраны и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения, а также внедрение практики разработки концепции комплексного развития территории исторического поселения и конкурсной основы финансовой поддержки реализации проектов комплексного развития.
При этом концепции комплексного развития должны включать планирование и проектирование важных городских пространств, проектирование и усовершенствование объектов инфраструктуры, в том числе вокзалов, рынков и т.д.
Механизм единого развития территорий предлагает установить для территорий исторических поселений преференциальные условия ведения предпринимательской деятельности, определяя состав и объем установленных на федеральном уровне льгот в зависимости от различных факторов, включая объем инвестиций, направляемых на капитальные вложения, количество создаваемых рабочих мест, объем поступающих в федеральный бюджет доходов от деятельности соответствующих резидентов таких зон (территорий).
8. Финансирование.
Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" (далее - Федеральный закон N 104-ФЗ) введены правовые основания для формирования государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ <29>. При этом правовые основания формирования новых целевых программ исключены, а статьей 25 Федерального закона 104-ФЗ закреплена возможность реализации федеральных целевых программ до окончания сроков их реализации.
--------------------------------
<29> Статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ.
Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере формирования федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), координацию деятельности органов государственной власти при формировании и реализации федеральной адресной инвестиционной программы осуществляет Министерство экономического развития Российской Федерации.
Также Министерство экономического развития Российской Федерации согласовывает распределение адресных субсидий <30> из средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в части финансирования создания инструментов развития территорий.
--------------------------------
<30> В соответствии с Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999.
На основании вышеизложенного целесообразно рассмотреть возможность совместной проработки вопроса финансирования комплексных проектов по развитию исторических поселений Минэкономразвития России, Минкультуры России, Минстрою России и Минфину России в течение 2018 - 2030 годов.
Настоящей Концепцией предполагается создание системы грантового финансирования комплексных проектов развития исторических поселений. Пилотным историческим поселением, в котором сформированы основные площадки, включающие в себя объекты культурного наследия, исторические ландшафты, подготовлена финансово-экономическая модель, подготовлен комплекс мер по реорганизации городской среды и организации туристических маршрутов, сформирована единая политика брендирования территории является город Касимов Рязанской области.
Необходимые финансовые средства в рамках развития туристско-рекреационного кластера "Касимовский" необходимы на проведение следующего комплекса мероприятий:
- реставрация объектов культурного наследия федерального значения;
- реставрация объектов культурного наследия регионального значения, строительство и развитие инфраструктуры;
- инвестиции в строительство объектов инфраструктуры туризма;
- разработка документов территориального планирования;
- дноуглубление под причальный комплекс, содержание фарватера;
- строительство отелей, ресторанов, причального комплекса, трассы табакинга, аэродрома малой авиации, марины яхт;
- благоустройство городской среды, восстановление историко-градостроительной среды, создание и развитие туристической инфраструктуры.
Учитывая, что финансовые средства, необходимые для ремонта объектов историко-градостроительной среды не предусмотрены ни государственной программой Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы", ни Федеральной целевой программой "Культура России (2012 - 2018 годы)", ни иными субсидиями из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для реализации комплексных проектов на территориях исторических поселений настоящей Концепцией предлагается создание Фонда "Исторические поселения России".
Аналогами данной инициативы является Фонд развития промышленности Российской Федерации, созданный в связи с принятием Федерального закона "О промышленной политике в Российской Федерации". Для реализации новых промышленных проектов Фонд развития промышленности Российской Федерации на конкурсной основе предоставляет целевые займы по ставке 5% годовых сроком до 7 лет в объеме от 50 до 500 млн. рублей, стимулируя приток прямых инвестиций в реальный сектор экономики. В рамках деятельности фонда Минпромторгу России удалось в короткое время выстроить общенациональную систему экспертизы и отбора высокотехнологичных проектов. И что особенно важно - принятие решения о финансировании проектов, контроль за деятельностью Фонда осуществляется коллегиальными органами, состоящими в основном из представителей бизнес-сообщества, банковского сектора, науки <31>. Кредиты выдаются компаниям под 5% годовых. Спрос на льготные займы оказался очень высоким. За 2015 - 2016 годы в Фонд было подано более 1,5 тысяч заявок, из которых 193 были одобрены, из них 130 уже профинансированы на общую сумму порядка 35 млрд. рублей. Уже 42 региона получили финансирование из Фонда. Их реализация позволит создать более 12 тысяч новых рабочих мест, налоговых поступлений ожидается в сумме 70 млрд. рублей.
--------------------------------
<31> Наблюдательный совет Фонда развития промышленности Российской Федерации, в состав которого помимо чиновников входят представители общественных организаций бизнеса, крупных госкорпораций, науки принимает стратегические решения по развитию Фонда, осуществляет контроль за его деятельностью, участвует в экспертизе крупных проектов. Экспертный совет Фонда, в составе которого в основном представители профессиональных и деловых объединений, принимает финальное решение о финансировании, доработке или отклонении проекта.
ВЫВОД:
Исторические поселения должны осознать развитие как объект управления, как и свои возможности и инструменты в этом направлении. Для управления собственным развитием историческим поселениям необходимо как минимум иметь его долгосрочное видение, понимать его цели, ценности и приоритеты.
Принятие решений относительно развития пространства или экономики города должно происходить интегральным образом, при учете всех значимых факторов. Вместо ситуативного реагирования как метода принятия решений городам следует переходить к интегральной оценке потенциальных эффектов и результатов.
Вместе с тем, для успешной реализации направлений развития исторических поселений необходима эффективная финансовая, а не только методическая, поддержка реализации планов по сохранению и развитию.
V. Ожидаемые результаты реализации Концепции
Долгосрочная перспектива - сокращение оттока экономически активного населения из средних и малых исторических поселений за счет выравнивания качества среды в населенных пунктах разного масштаба и создание условий для горизонтальной миграции.
Среднесрочная перспектива - формирование нескольких центров притяжения помимо Москвы и Санкт-Петербурга в городах-миллионниках Юга, Поволжья и Сибири.
Краткосрочная перспектива - отдельные привлекательные общественные пространства и объекты инфраструктуры с высоким качеством среды в пилотных проектах на территориях исторических поселений.
К 2030 году планируются следующие планируются следующие результаты реализации Концепции:
- повышение качества жизни
- возможность самореализации (творческой, предпринимательской, гражданской и пр.),
- развитие городской культуры,
- создание новых форм занятости,
- капитализация собственности,
- рост деловой активности,
- капитализация городских культурных ценностей и брендов,
- рост человеческого и социального капитала (повышение образовательного и культурного уровня жителей городов),
- расширение налогооблагаемой базы,
- сокращение оттока и расширение экономически активного населения,
- повышение инвестиционной, туристической и иной привлекательности города,
- формирование каркаса национальной безопасности из привлекательных, устойчиво развивающихся, целостных городов с активным населением, объединенным вокруг долгосрочных интересов города и страны, думающем о будущих поколениях и созидающих будущее каждый день.
Приложение N 1
к Концепции по развитию исторических
поселений, поддержке и популяризации
культурных и туристских возможностей,
развитию экономики культурного наследия
на период до 2030 года
КРИТЕРИИ
ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОЙ ЦЕННОСТИ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ, ИМЕЮЩИХ
ОСОБОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
|
Критерии
|
Показатели
|
|
Сохранность планировочной структуры и ее элементов
|
Улично-дорожная сеть не имеет значительных (более 5%) отклонений от красных линий исторической планировки населенного пункта
|
|
Планировка кварталов не претерпела изменений, новые улицы, нарушающие композиционные принципы планировки отсутствуют
|
|
|
Второстепенные улицы и проезды частично утратили (не более 10% от планировочной структуры населенного пункта) свои размеры и направление
|
|
|
Сохранность объемно-пространственной структуры
|
Исторически ценные градоформирующие объекты, фиксирующие планировку и не нарушающие своим масштабом характер историко-градостроительной среды, составляют не менее 40% застройки
|
|
Памятники и ансамбли федерального, регионального или местного значения, а также исторически ценные градоформирующие объекты составляют не менее 60% застройки исторических кварталов территории населенного пункта
|
|
|
Процент зданий и сооружений, архитектурные качества, масштаб и облик которых несовместим с историко-градостроительной средой населенного пункта (диссонирующие объекты) составляет не более 10% застройки исторических кварталов территории населенного пункта
|
|
|
Сохранность композиции и силуэта застройки, композиционно-видовых связей (панорам)
|
Соотношение утраченных зданий и сооружений, являющихся характерными для архитектуры данного населенного пункта и играющих определяющую роль в сохранении историко-градостроительной среды (акценты и доминанты) к сохранившимся составляет не менее 1/3
|
|
Сохранившиеся панорамы исторической застройки являются определяющими для облика населенного пункта; памятники и ансамбли, включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации как памятники истории и культуры федерального значения являются главными элементами панорам
|
|
|
Силуэт исторической застройки выражен хорошо, процент экранирующей застройки составляет не более 10% территории населенного пункта
|
|
|
Сохранность участков исторических кварталов с характерным природным окружением составляет не менее 60%
|
Однако улица сама по себе не должна рассматриваться как абсолютный показатель историчности поселения. Вне зависимости от времени образования значительной ценностью обладают улицы поддержанные исторической застройкой, ориентированные на памятники архитектуры и ансамбли, играющие роль градостроительных акцентов и доминант. Ценность планировки городского поселения также значительно повышается при ее тесной увязке с геоморфологией и естественным рельефом.
Степень сохранности планировки исследуемого населенного пункта может быть:
- высокой - сеть улиц и площадей не имеет значительных отклонений от прежних красных линий; хорошо читаются границы древнего ядра города (средневекового); планировка большинства кварталов не претерпела изменений; отсутствуют новые улицы, нарушающие композиционные принципы планировки;
- удовлетворительной - сохранились основные композиционные особенности плана и планировка некоторых кварталов; второстепенные улицы частично утратили (не более 10% от планировочной структуры) свои размеры и направление;
- неудовлетворительной - уличная сеть и площади искажены, изменена ширина и направление улиц, величина и форма площадей, проложены новые улицы, нарушающие композиционные принципы плана и традиционной системы нарезки участков.
В случае высокой и удовлетворительной сохранности планировочная структура может рассматриваться как "предмет охраны" исторического поселения и обладать градостроительной ценностью.
Важным элементом, который также определяет градостроительную ценность исторического поселения, связанный с планировочной структурой, является историческая застройка населенного пункта. Подчас, застройку и планировку города воспринимают как единое целое. Действительно, исторически ценные здания и сооружения, являющиеся характерными для архитектуры определенной части города, наряду с памятниками истории и культуры, играют определяющую роль в сохранившейся исторической городской среде. Именно так называемая "рядовая застройка" исторических частей города фиксирует ценную планировку и своим масштабом и архитектурным обликом не нарушает характера исторической среды. При анализе застройки исторического квартала следует выделять степень сохранности определенных систем и типов квартальной застройки: открытой, полузамкнутой, замкнутой и свободной. Обычно "рядовая застройка" повторяет масштаб и пространственную организацию (пропорции плана, общие габариты, формы кровли).
Степень сохранности объемно-пространственной структуры исследуемого населенного пункта может быть:
- высокой - памятники истории и культуры и исторически ценные здания и сооружения, характерные для данной территории, образуют основу квартальной застройки и составляют не менее 60% застройки исторических кварталов территории населенного пункта; здания и сооружения, архитектурные качества, масштаб и облик которых несовместим с историко-градостроительной средой населенного пункта (диссонирующие объекты) практически не нарушают планировочного, стилистического или масштабного единства;
- удовлетворительной - преобладает традиционная "рядовая" застройка, сохранившая комплексный характер; имеются отдельные исторически ценные здания и сооружения, характерные для данной территории; процент зданий и сооружений, архитектурные качества, масштаб и облик которых несовместим с историко-градостроительной средой населенного пункта (диссонирующие объекты) составляет не более 10% застройки исторических кварталов;
- неудовлетворительной - сохранились разрозненные комплексы и здания, относящиеся к типу традиционной "рядовой" застройки; процент зданий и сооружений, архитектурные качества, масштаб и облик которых несовместим с историко-градостроительной средой населенного пункта (диссонирующие объекты) составляет более 50% застройки исторических кварталов;
В случае высокой и удовлетворительной сохранности объемно-пространственная структура сформированная памятниками истории и культуры и исторически ценными характерными зданиями и сооружениями, может рассматриваться как "предмет охраны" исторического поселения и обладать градостроительной ценностью.
Наконец, важным элементом, определяющим градостроительную ценность городской среды, является композиция и силуэт городского ландшафта.
Степень гармоничности сочетания в городском пространстве объема ценной застройки и памятников истории и культуры с окружающей средой является существенным фактором градостроительной ценности.
Следует отметить, что природные условия постоянно влияют на развитие города. В результате многовековой деятельности человека в нем начинают преобладать, по мнению Г. Джованнон, своеобразные "архитектурные ландшафты - эстетически взаимосвязанные системы естественных ландшафтов и их антропогенных модификаций".
На наш взгляд понятие "архитектурный ландшафт" тождественно современной концепции "городского исторического ландшафта".
К ценным участкам, обладающим высокими пейзажными качествами, могут быть отнесены:
- "естественные ландшафты" - участки с характерным пейзажем, органически включенные в панораму города или его части, в архитектурные ансамбли;
- "искусственные ландшафты" - сады и парки, искусственные рощи, лесопарки, лугопарки, системы искусственных водоемов.
При изучении исторической городской среды необходимо уделять внимание выявлению живописных участков, достопримечательных мест, имеющих эстетическую и историческую ценность. Во многих случаях, когда сохранилась непосредственная зрительная связь города с природным окружением, ландшафт пригородной зоны обретает особое значение. В небольших городских поселениях он настолько тесно увязан с застройкой, что нередко воспринимается как единое художественное целое. Особое внимание следует удалять выявлению тех особенностей ландшафта, которые оказали влияние на формирование индивидуального и своеобразного облика населенного пункта, на выбор его местоположения, на структуру и композиционные построения. К таким особенностям прежде всего относятся рельеф местности, геоморфология территории и структура водных бассейнов.
Возвышенности, холмы, участки высоких берегов играют роль активных компонентов архитектурно-пространственной композиции. Их значение усиливалось с постановкой на них высоких строений. Долины рек приобретали значение композиционно-пространственных осей в исторически сложившейся структуре города, долины небольших водных потоков и оврагов часто являлись природными рубежами.
Выявление этих особенностей имеет важное значение для понимания тех закономерностей построения архитектурно-пространственной композиции, которые могут быть положены в основу преемственного развития исторического поселения.
Структура рельефа во многом определяет местоположение видовых точек и видовых зон. Эти места должны выявляться и выделяться как ценные участки ландшафта, но при этом следует обращать внимание на характер системы зеленых насаждений, которые зачастую находятся в противоречии с градостроительной спецификой населенного пункта или его части, условиями ее панорамного восприятия.
В формировании неповторимого облика населенного пункта или его части исключительно важное место принадлежит ансамблям и сооружениям (преимущественно общественного назначения), доминирующим в городском ландшафте. По роли в городской исторической среде и природном окружении исторические здания и сооружения можно классифицировать следующим образом:
- архитектурные доминанты, формирующие композицию населенного пункта (высотные постройки, застройка возвышенных мест);
- архитектурные акценты, организующие отдельные ансамбли (площади, улицы, кварталы), замыкающие перспективу улиц и переулков (не выделяющееся из фоновой застройки и формирующие историческую среду в непосредственной близости).
По нашему мнению историческое ядро города (кремль, монастырский или какой-либо другой ансамбль), следует рассматривать как единый градоформирующий элемент.
Классификация исторической застройки по композиционной роли в окружающей городской среде, выявление архитектурных доминант и акцентов необходимы для анализа "веса" композиционно-видового раскрытия памятников истории и культуры и исторически ценных характерных зданий и сооружений при определении градостроительной ценности исторического поселения.
Степень сохранности композиции и силуэта застройки, композиционно-видовых связей (панорам) может быть:
- высокой - сохранившиеся панорамы исторической застройки являются определяющими для облика населенного пункта; памятники и ансамбли, являются главными элементами панорам; сохранность участков исторических кварталов с характерным природным окружением составляет не менее 60% территории поселения;
- удовлетворительной - соотношение утраченных зданий и сооружений, являющихся характерными для архитектуры данного населенного пункта и играющих определяющую роль в сохранении историко-градостроительной среды (акценты и доминанты) к сохранившимся составляет не менее 1/3; силуэт исторической застройки выражен хорошо, процент экранирующей застройки составляет не более 10% территории населенного пункта;
- неудовлетворительной - сохранность участков исторических кварталов с характерным природным окружением составляет менее 40% территории населенного пункта; процент экранирующей застройки более 40% территории населенного пункта <32>.
--------------------------------
<32> Согласно методическим рекомендациям "Методические рекомендации оценки историко-культурной ценности поселения. Применение критериев историко-культурной ценности поселения в оценке недвижимости, расположенной в границах исторического поселения" под ред. Э.А. Шевченко. - СПб: ЗАО "Издательство Зодчий", 2014.
Приложение N 2
к Концепции по развитию исторических
поселений, поддержке и популяризации
культурных и туристских возможностей,
развитию экономики культурного наследия
на период до 2030 года
ОБРАЗЕЦ ОФОРМЛЕНИЯ УЧЕТНОЙ КАРТЫ
ИСТОРИЧЕСКИ ЦЕННОГО ГРАДОФОРМИРУЮЩЕГО ОБЪЕКТА
|
Учетная карта исторически ценного градоформирующего объекта
|
|
|
Наименование и дата сооружения объекта, адрес объекта
|
|
|
Дата фотофиксации
|
|
|
Фотоизображение
|
|
|
Функциональное использование
|
|
|
Структура, параметры объекта, конструктивные материалы
|
|
|
Декоративные элементы
|
|
Приложение N 3
к Концепции по развитию исторических
поселений, поддержке и популяризации
культурных и туристских возможностей,
развитию экономики культурного наследия
на период до 2030 года
ОБРАЗЕЦ
ТИПОВЫХ АРХИТЕКТУРНЫХ И ОБЪЕМНО-ПРОСТРАНСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ
ОБЪЕКТОВ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА НА ТЕРРИТОРИИ
ИСТОРИЧЕСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ
Приложение N 4
к Концепции по развитию исторических
поселений, поддержке и популяризации
культурных и туристских возможностей,
развитию экономики культурного наследия
на период до 2030 года
ПИЛОТНЫЙ ПРОЕКТ
"РУКОВОДСТВО ДЛЯ ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ, СОБСТВЕННИКОВ
И ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
В ИСТОРИЧЕСКОМ ПОСЕЛЕНИИ"
Приложение N 5
к Концепции по развитию исторических
поселений, поддержке и популяризации
культурных и туристских возможностей,
развитию экономики культурного наследия
на период до 2030 года
ПИЛОТНЫЙ ПРОЕКТ
"КОНЦЕПЦИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННОГО
КЛАСТЕРА "КАСИМОВСКИЙ", ГОРОД КАСИМОВ РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ"
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области