КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 декабря 2001 г. N 257-О
ПО ЖАЛОБЕ КРАСНОЯРСКОГО ФИЛИАЛА ЗАКРЫТОГО
АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА "КОММЕРЧЕСКИЙ БАНК "ЛАНТА - БАНК"
НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПУНКТАМИ
1 И 2 СТАТЬИ 135 И ЧАСТЬЮ ВТОРОЙ СТАТЬИ 136
НАЛОГОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Г.А. Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы Красноярского филиала ЗАО "Коммерческий банк "Ланта - Банк",
установил:
1. Государственной налоговой инспекцией по Ленинскому району города Красноярска были установлены факты несвоевременного исполнения Красноярским филиалом ЗАО "Коммерческий банк "Ланта - Банк" инкассовых поручений указанной налоговой инспекции и нарушения порядка списания денежных средств со счетов налогоплательщиков.
Указанные действия налоговая инспекция квалифицировала как неправомерное неисполнение банком в установленный срок решений налогового органа о взыскании налогов и как создание ситуации отсутствия на счетах налогоплательщиков денежных средств и вынесла решение о привлечении нарушителя к налоговой ответственности: на основании пункта 1 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации с него взысканы пени на сумму 29,1 тыс. рублей, а на основании пункта 2 статьи 135 того же Кодекса он был подвергнут штрафу на сумму 230,1 тыс. рублей (в размере 30 процентов от суммы непоступивших налоговых платежей).
Требование об уплате 29,1 тыс. рублей Красноярский филиал ЗАО "Коммерческий банк "Ланта - Банк" исполнил добровольно, а по поводу взыскания штрафа налоговая инспекция обратилась с иском в Арбитражный суд Красноярского края, который решением от 18 октября 2000 года ее иск удовлетворил. Федеральный арбитражный суд Восточно - Сибирского округа оставил данное решение без изменения, отметив в своем постановлении, что по пункту 2 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации Красноярский филиал ЗАО "Коммерческий банк "Ланта - Банк" привлечен к ответственности правильно.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Красноярский филиал ЗАО "Коммерческий банк "Ланта - Банк" оспаривает конституционность примененных в его деле пунктов 1 и 2 статьи 135 и части второй статьи 136 Налогового кодекса Российской Федерации.
Статьей 135 Налогового кодекса Российской Федерации закреплено, что неправомерное неисполнение банком в установленный данным Кодексом срок решения налогового органа о взыскании налога или сбора, а также пени влечет взыскание пени в размере одной стопятидесятой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, но не более 0,2 процента за каждый день просрочки (пункт 1). Совершение банком действий по созданию ситуации отсутствия денежных средств на счете налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента, в отношении которых в соответствии со статьей 46 данного Кодекса в банке находится инкассовое поручение налогового органа, влечет взыскание штрафа в размере 30 процентов не поступившей в результате таких действий суммы (пункт 2).
Согласно части первой статьи 136 Налогового кодекса Российской Федерации штрафы, указанные в статьях 132 - 134, взыскиваются в порядке, аналогичном предусмотренному данным Кодексом порядку взыскания санкций за налоговые правонарушения (т.е. только в судебном порядке - пункт 7 статьи 114 Налогового кодекса Российской Федерации). В соответствии с частью второй статьи 136 Налогового кодекса Российской Федерации пени, указанные в статьях 133 и 135, взыскиваются в порядке, предусмотренном статьей 60 (которая, в свою очередь, отсылает к статье 46, предусматривающей взыскание налога и пени в бесспорном порядке по инкассовому поручению (распоряжению)).
Неконституционность пунктов 1 и 2 статьи 135 и части второй статьи 136 Налогового кодекса Российской Федерации, а именно их противоречие статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (часть 1) и 53 (часть 3) Конституции Российской Федерации, заявитель усматривает в следующем:
1) составы правонарушений в пунктах 1 и 2 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации сформулированы настолько неконкретно, что позволяют дважды привлекать банк к ответственности за одно и то же деяние;
2) санкция пункта 2 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации (штраф в размере 30 процентов непоступившей суммы) не дифференцирована, что противоречит принципу соразмерности и справедливости применения мер ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя;
3) установление в пункте 1 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации санкции в виде пени противоречит и самому понятию пени как меры восстановительного характера (пункт 1 статьи 75 Налогового кодекса Российской Федерации), и общим началам ответственности за налоговые правонарушения, поскольку самим Налоговым кодексом Российской Федерации санкциями признаются только денежные взыскания в виде штрафов (пункт 2 статьи 114);
4) взыскание санкции в виде пени в бесспорном порядке по инкассовым поручениям налоговых органов, как это вытекает из части второй статьи 136, противоречит пункту 7 статьи 114 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому налоговые санкции взыскиваются с налогоплательщиков только в судебном порядке.
2. По вопросу о конституционности взыскания пени и штрафов при совершении налоговых правонарушений Конституционным Судом Российской Федерации сформулирована правовая позиция в Постановлении от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции".
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, по смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации налоговое обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить определенный налог, установленный законом. Неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж - пеню как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога. Бесспорный порядок взыскания этих платежей с налогоплательщика - юридического лица вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона; предусмотренное статьей 13 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и статьями 7 (пункты 8 и 9) и 8 Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" взыскание с юридических лиц в бесспорном порядке недоимки по налогам, а также пени, осуществляемое в том числе органами налоговой полиции, не противоречит Конституции Российской Федерации.
Что же касается взыскания различного рода штрафов за нарушение налогового законодательства, то они выходят за рамки налогового обязательства как такового. Решение налогового органа о взыскании таких штрафов может быть обжаловано в вышестоящий налоговый орган и (или) в суд. В таком случае оно не может производиться в административном порядке. Взыскание суммы штрафа приостанавливается до вынесения судом решения по жалобе налогоплательщика. Таким образом, бесспорный порядок взыскания штрафов приобретает неконституционный характер при несогласии налогоплательщика с решением налогового органа (пункт 5 мотивировочной части).
Указанная правовая позиция касается налогоплательщиков и налоговых органов. Она в полном объеме применима и к коммерческим банкам, когда они как хозяйствующие субъекты осуществляют свою предпринимательскую деятельность с целью извлечения прибыли.
3. В статье 135 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривается ответственность коммерческих банков не за неуплату ими налогов как налогоплательщиками. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" отмечается, что в рамках конституционного обязательства по уплате налогов на налогоплательщика возложена публично - правовая обязанность уплатить законно установленные налоги и сборы, а на кредитные учреждения (банки) - публично - правовая обязанность обеспечить перечисление соответствующих платежей в бюджет.
Законодатель в Налоговом кодексе Российской Федерации вывел за рамки налоговых правонарушений нарушения законодательства о налогах, совершаемые банками не в качестве самостоятельных налогоплательщиков или налоговых агентов, а в качестве агентов государства, посредством которых производятся платежи налогов в бюджет. Подобные нарушения требований налогового законодательства выделены в особые составы правонарушений (глава 18 Налогового кодекса Российской Федерации).
Кроме того, нормы, гарантирующие своевременное исполнение банками платежных поручений на уплату налогов, предусмотрены также Бюджетным кодексом Российской Федерации. Согласно статье 304 этого Кодекса несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на соответствующие счета бюджетов, влечет наложение штрафа в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки. Согласно абзацу восьмому пункта 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации пени в данном случае взыскиваются в бесспорном порядке.
Самостоятельное значение нормы статьи 304 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей взимание с банков пени как восстановительной меры, доказывает, что фактически в пункте 1 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации под пеней понимается штрафной процент; к тому же она взимается при неправомерном неисполнении банком в установленный срок решения налогового органа о взыскании налога, а также пени. Причем для установления неправомерности действий (или бездействия) банка необходимо доказать факт правонарушения с его стороны. Таким образом, "пеня" в данном случае является штрафом, и исходя из правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года, следует признать, что данный штраф - в случае несогласия банка с налоговыми органами - не может быть взыскан в бесспорном порядке.
Следовательно, положение части второй статьи 136 Налогового кодекса Российской Федерации о том, что пени, указанные в статьях 133 и 135, взыскиваются в порядке, предусмотренном статьей 60 данного Кодекса, как аналогичное положениям, признанным неконституционными в сохраняющем свою силу Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.
4. Пункт 2 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации не содержит перечня действий, которые "создают ситуацию отсутствия денежных средств на счете налогоплательщика", и не разъясняет, что имеется в виду под "созданием ситуации отсутствия денежных средств". По смыслу этой нормы, указанные противоправные действия могут быть совершены только в форме прямого умысла. Неконкретность же диспозиции данной нормы позволяет налоговым органам и арбитражным судам давать ей расширительное толкование и привлекать банки к ответственности за одни и те же действия, связанные со списанием денежных средств со счета налогоплательщика, в том числе совершенные по неосторожности, как по пункту 1 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации, так и по пункту 2 той же статьи.
Правовая позиция по вопросу о пределах принудительных мер, избираемых законодателем при регулировании налоговых отношений, изложена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции".
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, содержание рассматриваемых законоположений свидетельствует о том, что они предусматривают ответственность за различные составы правонарушений, которые недостаточно разграничены между собой, в диспозициях норм не выделены существенные признаки каждого конкретного правонарушения, вследствие чего на практике оказалось невозможным дифференцировать и однозначно истолковать эти составы.
Сделанный Конституционным Судом Российской Федерации вывод о том, что неопределенность правового содержания составов налоговых правонарушений противоречит принципам юридической ответственности, не был, однако, в полном объеме учтен законодателем при принятии Налогового кодекса Российской Федерации.
В Определении от 18 января 2001 года N 6-О по запросу Федерального арбитражного суда Восточно - Сибирского округа о проверке конституционности пунктов 1 и 3 статьи 120 и пункта 1 статьи 122 Налогового кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации установил: "С учетом сформулированной в Постановлении от 15 июля 1999 года правовой позиции и выявленного Конституционным Судом Российской Федерации конституционно - правового смысла составов налоговых правонарушений положения пунктов 1 и 3 статьи 120 и пункта 1 статьи 122 Налогового кодекса Российской Федерации не должны применяться одновременно за совершение действий (бездействия), повлекших занижение налогооблагаемой базы и, как результат, неуплату налогов и сборов, что не исключает возможности их применения в отдельности на основе оценки судом фактических обстоятельств конкретного дела. Иное означало бы преодоление правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, что недопустимо в силу требований статьи 6, частей второй и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Данные выводы о порядке и условиях применения санкций налогового законодательства распространяются и на нормы Налогового кодекса Российской Федерации, устанавливающие ответственность банков. Следовательно, положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации, определяющие недостаточно разграниченные между собой составы налоговых правонарушений, не могут применяться одновременно в качестве основания привлечения к ответственности банков за совершение одних и тех же неправомерных действий. Это, однако, не исключает возможности их самостоятельного применения на основе оценки фактических обстоятельств конкретного дела.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43, частями первой и четвертой статьи 71, частями первой и второй статьи 79, частью второй статьи 87 и частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации, являются по существу такими же, как положения, по которым Конституционным Судом Российской Федерации ранее вынесено Постановление, сохраняющее свою силу (конституционные критерии недопустимости норм, устанавливающих ответственность за различные составы правонарушений, которые недостаточно разграничены между собой, выявлены в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года и в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 2001 года N 6-О). Исходя из правовой позиции, сформулированной в указанных решениях, положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 135 Налогового кодекса Российской Федерации, не могут трактоваться как создающие возможность неоднократного привлечения банков к ответственности за одно и то же нарушение, т.е. не могут одновременно применяться судами. Этим, однако, не исключается возможность их применения в отдельности на основе оценки фактических обстоятельств дела.
2. Положение части второй статьи 136 Налогового кодекса Российской Федерации как аналогичное положениям, признанным неконституционными в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года, не может применяться судами, другими органами и должностными лицами.
3. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы Красноярского филиала ЗАО "Коммерческий банк "Ланта - Банк", поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее были вынесены постановления, сохраняющие свою силу.
4. Дело Красноярского филиала ЗАО "Коммерческий банк "Ланта - Банк" подлежит пересмотру компетентными органами в установленном порядке.
5. Определение по данной жалобе окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.БАГЛАЙ
Судья - секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области