МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 21 апреля 2009 г. N 01/5288-9-32
О НАПРАВЛЕНИИ СПРАВКИ
О ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ КОАП ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
ОРГАНОВ РОСПОТРЕБНАДЗОРА
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека направляет Справку о практике применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностными лицами органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека для использования в деятельности.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО
СПРАВКА
О ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
Вступление
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Федеральная служба) отмечает, что деятельность должностных лиц территориальных органов Федеральной службы (далее - должностные лица Федеральной службы) при применении норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) должна быть основана на неукоснительном соблюдении принципа законности применения мер административного принуждения за совершение административного правонарушения.
Принцип законности применения мер административного принуждения основан на соблюдении правил, в соответствии с которыми нормы КоАП следует применять:
1) на основаниях, установленных законом;
2) в порядке, установленном законом;
3) в пределах компетенции органа или должностного лица в соответствии с законом (ст. 1.6 КоАП).
Основаниями применения мер административного принуждения являются факты обнаружения административных правонарушений. Административным правонарушением является противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП устанавливает административную ответственность (часть 1 ст. 2.1 КоАП). В связи с этим адекватность применения норм КоАП будет зависеть, в первую очередь, от умения должностного лица правильно квалифицировать административное правонарушение, т.е. от умения безошибочно соотнести обнаруженный факт нарушения требований, установленных законодательством Российской Федерации, с признаками того или иного состава административного правонарушения, предусмотренного КоАП.
Регламентируя порядок применения мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, Кодекс предусматривает правила назначения административного наказания (глава 4 КоАП) и осуществления производства по делу об административном правонарушении до вынесения постановления по делу включительно (главы 28, 29 КоАП).
От обеспечения уполномоченными должностными лицами адекватного применения норм КоАП при возбуждении, производстве и рассмотрении дела об административном правонарушении во многом зависит эффективность назначенного административного наказания, отсутствие оснований для его пересмотра (обжалования, опротестования) и своевременного исполнения правонарушителем назначенного ему наказания.
Исходя из этого, на адекватность применения к правонарушителю норм, установленных Кодексом, будет влиять умение должностных лиц:
- обеспечивать всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, в том числе правильно определять лицо, виновное в совершении административного правонарушения;
- выявлять причины и условия, способствовавшие совершению административных правонарушений;
- применять при необходимости меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
- назначать административное наказание в соответствии с тяжестью совершенного правонарушения, т.е. соразмерно степени опасности выявленного правонарушения, угрозы причинения вреда охраняемым законом общественным правоотношениям.
Учитывая, что производство по делу об административном правонарушении и рассмотрение такого дела могут осуществлять должностные лица, уполномоченные на то законом, применение мер административного принуждения в пределах компетенции органа или должностного лица является одним из важных аспектов обеспечения законности при применении таких мер.
Компетенция Федеральной службы и ее должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях определяется частью 1 статьи 28.3 КоАП, пунктами 19 и 63 части 2 той же статьи КоАП, а также Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 01.06.2005 N 421.
Компетенция должностных лиц Федеральной службы по рассмотрению дел об административных правонарушениях определена статьями 23.13 и 23.49 КоАП.
Рассматривая данный аспект законности применения мер административного принуждения с точки зрения их адекватности следует отметить важность умения должностных лиц Федеральной службы применять меры административного принуждения только в строгом соответствии с полномочиями, отнесенными Кодексом к их компетенции, не допуская как превышения своих полномочий, так и их неисполнения должным образом.
Из соотношения категорий законности и адекватности применения норм КоАП основными причинами неадекватного их применения при возбуждении производства по делу, рассмотрении дела об административном правонарушении и назначении административного наказания, на наш взгляд, являются:
1) неверная квалификация выявленных административных правонарушений;
2) неправильное определение лица, виновного в совершении административного правонарушения, или применение административного наказания не ко всем лицам, виновным в его совершении;
3) неприменение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении при наличии к тому оснований или неправильное применение таких мер;
4) непринятие мер к получению и закреплению доказательств по делу, ошибки в оценке имеющихся доказательств;
5) назначение административного наказания без учета тяжести совершенного правонарушения или без учета обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность;
6) неприменение мер административного принуждения, направленных на устранение причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
Обращаем внимание на важность соблюдения при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных норм КоАП (например, определяющих порядок составления протоколов, вынесения определений и постановлений, правила их вручения; сроки давности привлечения к административной ответственности). Нарушение процессуального порядка производства по делу, хотя и не соотносится напрямую с категорией адекватности применения норм КоАП, однако, может повлиять на возникновение оснований для обжалования и отмены административного наказания в целом обоснованного (справедливого), но назначенного с нарушением процессуальных норм КоАП.
Таким образом, обеспечение достижения цели административного наказания, а именно предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (часть 1 статьи 3.1 КоАП), в значительной мере зависит от уполномоченного должностного лица, обнаружившего правонарушение, уровня его профессиональной подготовки, его профессиональных знаний и навыков.
Выводы по рассматриваемой проблеме обоснованы примерами из судебной практики управлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъектам Российской Федерации.
1. Проблемы квалификации административных правонарушений,
выявляемых должностными лицами Федеральной службы
Правильное применение квалифицирующих признаков административного правонарушения, установленных Кодексом, обеспечивается умением должностного лица Федеральной службы ориентироваться в вопросах разграничения составов административных правонарушений и правилах их квалификации. Способность оперативно определять признаки правонарушения и соотносить их с конкретной статьей КоАП имеет большое значение, особенно в ситуации, когда при обнаружении нарушения тех или иных требований законодательства необходимо применить правило, при котором применение специальной нормы права, предусматривающей состав административного правонарушения, является приоритетным по сравнению с аналогичной общей нормой права.
В целом проблемы квалификации административных правонарушений сопряжены с необоснованным привлечением тех или иных лиц к административной ответственности в случаях:
1) отсутствия события административного правонарушения;
2) отсутствия признаков, образующих состав административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона);
3) нарушения правила приоритетного применения специальной нормы, предусматривающей состав административного правонарушения.
1.1. Общие примеры неправильной квалификации обнаруженных правонарушений по составам КоАП
Нередко должностные лица органов Федеральной службы при возбуждении, производстве и рассмотрении дела подходят к применению норм КоАП субъективно, произвольно. Имеют место случаи произвольного применения квалифицирующих признаков административного правонарушения, санкция за совершение которого выше или ниже по сравнению со статьей КоАП, которую надлежало применить.
Так, при наличии признаков, предусмотренных частью 2 статьи 14.4 КоАП (продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил), административное правонарушение необоснованно квалифицируется по общим составам КоАП, например, по статье 6.3 (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения) или статье 14.15 (нарушение правил продажи отдельных видов товаров), которые предусматривают возможность наложения административного штрафа в меньшем размере по сравнению с размером штрафа, предусмотренного частью 2 ст. 14.4 КоАП.
Аналогичная практика складывается и в случаях применения статьи 6.3 КоАП, когда административное правонарушение необоснованно квалифицируется по указанной (общей) статье КоАП вместо того, чтобы квалифицировать его по статьям специальным, например по статье 6.4 (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта), статье 6.6 (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения) или статье 8.2 (несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами), которые предусматривают наложение административного штрафа в большем размере, чем по статье 6.3 КоАП.
Кроме того, нередко при выявлении фактов продажи товаров, выполнения работ либо оказания услуг при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце должностными лицами Федеральной службы игнорируется применение специальной статьи 14.5, и данное правонарушение необоснованно квалифицируется по общей статье 14.15 (нарушение правил продажи отдельных видов товаров), предусматривающей возможность применения менее сурового наказания, чем статья 14.5.
Недопустимо также произвольно квалифицировать выявленное административное правонарушение по статье КоАП, предусматривающей более строгую санкцию. Например, квалификация правонарушения по части 2 статьи 14.4 КоАП (продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил) в тех случаях, когда выявленные нарушения имеют квалифицирующие признаки объективной стороны правонарушений, предусмотренных статьей 6.3 (невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий), статьей 6.4 (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта) или статьей 6.6 (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения), будет являться необоснованной, что также может повлечь отмену назначенного административного наказания в случае его обжалования.
Подобные случаи неверной квалификации административных правонарушений приводят к тому, что правонарушитель несет ответственность, несоразмерную степени опасности совершенного им правонарушения, что, в свою очередь, препятствует достижению цели административного наказания, его эффективности, а ошибки в квалификации административного правонарушения приводят к отмене постановления о назначении административного наказания в случае его обжалования.
1. Так, территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю была привлечена к административной ответственности индивидуальный предприниматель Назаренко О.Е. за совершение административных правонарушений, предусмотренных в том числе и частью 2 ст. 14.4 КоАП, по факту продажи спортивных костюмов, на которые отсутствовали сертификаты соответствия, удостоверяющие их безопасность. Постановление о назначении административного наказания от 04.03.2008 N 195 было обжаловано в суде предпринимателем, который в судебном заседании представил сертификат соответствия на спортивные костюмы, а также санитарно-эпидемиологическое заключение на указанный товар.
При этом суд принял во внимание, что административная ответственность, установленная частью 2 статьи 14.4 КоАП, наступает при осуществлении продажи товаров при отсутствии у продавца сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность таких товаров, а не за отсутствие такого сертификата в месте торговли на момент проверки. В связи с фактическим наличием сертификата соответствия на спортивные костюмы суд признал обжалованное постановление в части назначения административного наказания, предусмотренного ч. 2 ст. 14.4 КоАП, незаконным.
Как видно из рассмотренного примера, должностным лицом управления не был установлен даже факт наличия события правонарушения.
В нижеприведенных примерах при фактическом наличии события административного правонарушения должностные лица управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации назначали административные наказания, не приняв меры по выяснению всех обстоятельств соответствующего дела.
2. Управлением Роспотребнадзора по Республике Дагестан было привлечено к административной ответственности ОАО "Банк "Возрождение" по части 2 статьи 14.8 КоАП по факту включения в кредитный договор условия, ущемляющего права потребителей. Однако, как выяснилось, в ходе проверки была проверена лишь типовая форма кредитного договора.
Факт включения в неподписанный сторонами договор (типовой) условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, не образует состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 ст. 14.8 КоАП. Доказательств того, что на условиях, указанных в данном типовом договоре, заключались договоры с конкретными потребителями, представлено не было. Факты заключения кредитных договоров не отражены ни в акте проверки, ни в протоколе об административном правонарушении. Данное обстоятельство привело к отмене в судебном порядке назначенного Банку административного наказания.
3. Управлением Роспотребнадзора по городу Санкт-Петербургу была привлечена к административной ответственности индивидуальный предприниматель Логинова А.М. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.4 КоАП, по факту допуска к работе водителя маршрутного такси без справок о прохождении флюорографии и о наличии профилактических прививок.
В судебном порядке при рассмотрении жалобы предпринимателя на постановление о назначении наказания судом было установлено, что Управление не обосновало свое требование нормативным актом, которым определена обязанность индивидуального предпринимателя обеспечить наличие вышеуказанных справок на рабочем месте у водителя маршрутного такси.
Ссылки Управления на статьи 34, 35 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2001 N 892, Санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.1295-03, распоряжение Комитета по здравоохранению г. Санкт-Петербурга N 77-Р от 13.03.2002, Постановление территориального управления Роспотребнадзора по г. Санкт-Петербургу от 16.08.2005 N 9 судом приняты не были в связи с тем, что вышеперечисленные акты указывают только на необходимость прохождения медицинского освидетельствования работниками при приеме на работу и проведения профилактических медицинских осмотров. Обстоятельства приема на работу водителя при производстве по делу и его рассмотрении Управлением не устанавливались и не рассматривались, в связи с чем суд пришел к выводу об отсутствии в действиях предпринимателя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.4 КоАП, в связи с чем обжалованное постановление Управления было признано незаконным и отменено.
В обоих рассмотренных выше случаях назначение административных наказаний осуществлялось при том, что соответствующие должностные лица не доказали наличие состава административного правонарушения. Кроме того, в третьем примере выявленное правонарушение следовало квалифицировать по статье 6.3 КоАП, в соответствии с которой объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а объективная сторона выражается в нарушении действующих санитарных правил, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (включая медицинские осмотры).
4. Управлением Роспотребнадзора по Республике Тыва был привлечен к административной ответственности индивидуальный предприниматель Кирка А.А. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.4 КоАП, по факту превышения в квартире гражданки Монгуш Т.Т. допустимых санитарными нормами уровней шума при работе холодильного оборудования и кондиционеров в продуктовом магазине, принадлежащем предпринимателю. Однако Управление, вынося постановление о назначении наказания, не учло, что объектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.4 КоАП, являются права потребителей и интересы государства в области предпринимательской деятельности.
Объективная сторона правонарушения, указанного в ч. 2 ст. 14.4 КоАП, состоит в том, что виновный продает товары, выполняет работы, оказывает услуги с нарушением установленных санитарных правил (норм, гигиенических нормативов, иных актов, которые устанавливают критерии безопасности и (или) безвредности для среды обитания и требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности) или без сертификата соответствия. Судом было установлено, что предприниматель не осуществлял продажу товаров, выполнение работ или оказание услуг в отношении гражданки Монгуш Т.Т. и в ее квартире. Следовательно, предприниматель не является субъектом правонарушения по ч. 2 ст. 14.4 КоАП и в его действиях отсутствует объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного указанной статьей. На этом основании суд пришел к выводу о неправильной квалификации административным органом административного правонарушения по ч. 2 ст. 14.4 КоАП и отменил обжалованное постановление.
5. Территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Оренбургской области в отношении индивидуального предпринимателя Егорова Я.В. было возбуждено производство по делу об административном правонарушении по части 2 статьи 14.4 КоАП по факту выявленных нарушений санитарных правил в помещениях кафетерия, принадлежащего предпринимателю. Материалы дела были переданы в суд, который вынес решение о прекращении производства по данному делу на основании неправильной квалификации выявленного правонарушения, так как указанные в протоколе нарушения подтверждали факты невыполнения санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения, то есть образовывали объективный состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.6 КоАП, а не частью 2 статьи 14.4 КоАП.
6. ООО "П" было привлечено Управлением Роспотребнадзора по Удмуртской Республике к административной ответственности по статьям 14.2 и 14.15 КоАП за непредставление по требованию проверяющих сертификатов соответствия, товарно-транспортных накладных и справки к грузовой таможенной декларации на спиртосодержащую продукцию (туалетную воду).
Рассматривая жалобу на постановление Управления о назначении административного наказания, суд установил, что статья 14.2 КоАП предусматривает административную ответственность за незаконную продажу товаров, свободная реализация которых запрещена или ограничена законодательством. Вместе с тем согласно статье 129 Гражданского кодекса РФ виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе. Поскольку прямое указание на то, что оборот парфюмерной продукции запрещен или ограничен, в законодательстве Российской Федерации отсутствует, то в рассматриваемом случае отсутствует и событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.2 КоАП.
Кроме того, суд установил, что Управление неправильно применило правила квалификации выявленного правонарушения. Статьей 14.15 КоАП установлена общая норма об административной ответственности за нарушение правил продажи отдельных видов товаров, в то время как статья 14.16 Кодекса, которая предусматривает ответственность за нарушение правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, является специальной нормой КоАП. В силу вышеизложенных норм на момент совершения Обществом этих действий, а также на момент вынесения постановления по делу об административном правонарушении указанные действия являлись нарушением иных правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Принимая во внимание данные обстоятельства, суд признал обжалованное постановление незаконным и отменил его.
Как видно из четвертого, пятого и шестого примеров, отмена постановления по делу об административном правонарушении последовала именно в связи с ошибочной квалификацией правонарушения во время его обнаружения; причем шестой пример свидетельствует о нарушении именно правила приоритетного применения специальной нормы.
1.2. Анализ сведений о применении статьи 6.3 КоАП и количества применяемых составов административных правонарушений
Отдельные управления Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации по-прежнему применяют состав административного правонарушения, предусмотренный общей статьей 6.3 КоАП, без учета того, что за совершение административного правонарушения КоАП предусматривает применение специальных составов правонарушений.
Так, согласно таблице 1 в некоторых управлениях Федеральной службы большая часть протоколов об административных правонарушениях составлялась по статье 6.3 КоАП (при среднем показателе по Российской Федерации - 37%). При этом учтены протоколы, составленные только должностными лицами управлений Федеральной службы.
Таблица 1
СВЕДЕНИЯ
О КОЛИЧЕСТВЕ СОСТАВЛЕННЫХ ПРОТОКОЛОВ ПО СТАТЬЕ 6.3 КОАП
И ПРИМЕНЯЕМЫХ СОСТАВАХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
|
N п/п
|
Управление Федеральной службы по субъекту Российской Федерации
|
Соотношение количества протоколов, составленных по ст. 6.3 КоАП, к общему количеству составленных протоколов в %
|
Общее количество применяемых составов административных правонарушений
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
|
1
|
Пензенская область
|
13,3
|
38
|
|
2
|
г. Санкт-Петербург
|
13,5
|
39
|
|
3
|
Курская область
|
14,9
|
21
|
|
4
|
Иркутская область
|
19,1
|
42
|
|
5
|
Еврейская АО
|
20,2
|
19
|
|
6
|
Ненецкий АО
|
20,4
|
9
|
|
7
|
Камчатский край
|
23,3
|
26
|
|
8
|
Воронежская область
|
23,7
|
42
|
|
9
|
Ленинградская область
|
24,4
|
40
|
|
10
|
Алтайский край
|
24,9
|
49
|
|
11
|
Белгородская область
|
25,2
|
26
|
|
12
|
Республика Коми
|
26,1
|
40
|
|
13
|
Республика Карелия
|
26,2
|
31
|
|
14
|
Республика Удмуртия
|
26,3
|
28
|
|
15
|
Амурская область
|
26,9
|
34
|
|
16
|
Тамбовская область
|
27,7
|
32
|
|
17
|
Астраханская область
|
28,1
|
28
|
|
18
|
Чукотский АО
|
29,4
|
9
|
|
19
|
Калининградская область
|
29,47
|
33
|
|
20
|
Новосибирская область
|
29,53
|
40
|
|
21
|
Пермский край
|
29,9
|
32
|
|
22
|
Ивановская область
|
30
|
29
|
|
23
|
Ставропольский край
|
30,3
|
52
|
|
24
|
Волгоградская область
|
30,4
|
37
|
|
25
|
Республика Мордовия
|
30,7
|
28
|
|
26
|
Вологодская область
|
32,2
|
41
|
|
27
|
Владимирская область
|
32,4
|
34
|
|
28
|
Краснодарский край
|
32,5
|
47
|
|
29
|
Магаданская область
|
32,98
|
25
|
|
30
|
Калужская область
|
33
|
25
|
|
31
|
Мурманская область
|
33,1
|
20
|
|
32
|
Ханты-Мансийский АО
|
33,5
|
28
|
|
33
|
Псковская область
|
33,8
|
25
|
|
34
|
Республика Тыва
|
34,3
|
23
|
|
35
|
Тюменская область
|
34,1
|
25
|
|
36
|
Тверская область
|
34,52
|
33
|
|
37
|
Московская область
|
34,8
|
36
|
|
38
|
Оренбургская область
|
35,6
|
34
|
|
39
|
Ростовская область
|
35,73
|
41
|
|
40
|
Томская область
|
35,79
|
17
|
|
41
|
Орловская область
|
35,8
|
35
|
|
42
|
Республика Адыгея
|
36,4
|
31
|
|
43
|
Республика Татарстан
|
36,6
|
35
|
|
44
|
Курганская область
|
36,96
|
31
|
|
45
|
На ж/д транспорте
|
37
|
31
|
|
46
|
Хабаровский край
|
37,9
|
26
|
|
47
|
Карачаево-Черкессия
|
38
|
24
|
|
48
|
Челябинская область
|
38,5
|
28
|
|
49
|
Брянская область
|
38,79
|
20
|
|
50
|
Республика Саха (Якутия)
|
38,8
|
27
|
|
51
|
Республика Дагестан
|
39,59
|
34
|
|
52
|
Саратовская область
|
39,59
|
32
|
|
53
|
Кемеровская область
|
39,64
|
37
|
|
54
|
Забайкальский край
|
39,9
|
34
|
|
55
|
Смоленская область
|
40,1
|
23
|
|
56
|
г. Москва
|
40,19
|
29
|
|
57
|
Республика Башкортостан
|
40,21
|
26
|
|
58
|
Новгородская область
|
40,8
|
29
|
|
59
|
Республика Марий Эл
|
40,9
|
33
|
|
60
|
Кабардино-Балкария
|
40,9
|
24
|
|
61
|
Липецкая область
|
41,5
|
27
|
|
62
|
Ямало-Ненецкий АО
|
41,6
|
24
|
|
63
|
Самарская область
|
42
|
36
|
|
64
|
Кировская область
|
42,2
|
31
|
|
65
|
Республика Чечня
|
42,7
|
22
|
|
66
|
Красноярский край
|
43,4
|
36
|
|
67
|
Республика Хакасия
|
43,8
|
19
|
|
68
|
Костромская область
|
45,5
|
26
|
|
69
|
Тульская область
|
48
|
36
|
|
70
|
Республика Сев. Осетия
|
48,5
|
19
|
|
71
|
Республика Чувашия
|
48,7
|
32
|
|
72
|
Ульяновская область
|
49
|
22
|
|
73
|
Свердловская область
|
49,5
|
45
|
|
74
|
Приморский край
|
50
|
31
|
|
75
|
Рязанская область
|
50,6
|
28
|
|
76
|
Сахалинская область
|
51
|
21
|
|
77
|
Ярославская область
|
51,8
|
19
|
|
78
|
Омская область
|
52,1
|
39
|
|
79
|
Республика Бурятия
|
53,2
|
23
|
|
80
|
Нижегородская область
|
53,8
|
33
|
|
81
|
Архангельская область
|
54,1
|
28
|
|
82
|
Республика Алтай
|
60,5
|
26
|
|
83
|
Республика Калмыкия
|
61,5
|
23
|
|
84
|
Республика Ингушетия
|
63,6
|
19
|
В некоторых управлениях по субъектам Российской Федерации по-прежнему на недопустимо низком уровне находятся показатели количества применяемых составов административных правонарушений.
Таблица 2
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СВЕДЕНИЙ О КОЛИЧЕСТВЕ СОСТАВОВ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ЗА ПЕРИОД 2006 - 2008 ГГ.
|
N п/п
|
Управление Федеральной службы по субъекту Российской Федерации
|
Количество составов административных правонарушений, применяемых в деятельности управлений
|
||
|
2008 год (58 составов)
|
2007 год (47 составов)
|
2006 год (37 составов)
|
||
|
1
|
Брянская область
|
20
|
16
|
13
|
|
2
|
Мурманская область
|
20
|
13
|
13
|
|
3
|
Республика Сев. Осетия
|
19
|
17
|
14
|
|
4
|
Республика Хакасия
|
19
|
14
|
13
|
|
5
|
Ярославская область
|
19
|
12
|
19
|
|
6
|
Республика Ингушетия
|
19
|
11
|
11
|
|
7
|
Еврейская АО
|
19
|
11
|
9
|
|
8
|
Томская область
|
17
|
15
|
16
|
|
9
|
Ненецкий АО
|
9
|
7
|
9
|
1.3. Соотношение общих и специальных норм КоАП, предусматривающих составы административных правонарушений
Должностными лицами Федеральной службы допускаются ошибки при применении специальных составов административных правонарушений, которые имеют приоритетное значение перед общими нормами.
Принцип применения специальных составов административных правонарушений, имеющих приоритетное значение перед общими нормами, разъяснен в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.06.2007 N 931/07, согласно которому в случаях, когда помимо общих норм, содержащихся в статье 14.15 КоАП, административная ответственность за нарушения правил продажи товаров установлена другими статьями КоАП, действия лица подлежат квалификации по специальной норме.
Например, нарушение правил продажи отдельных видов товаров квалифицируется, как правило, по ст. 14.15 КоАП (общая норма), но в случае если при продаже товаров нарушаются санитарные правила, то такое правонарушение квалифицируется уже по части 2 ст. 14.4 КоАП (специальная норма). В то же время отсутствие установленной информации о продавце при продаже товаров, выполнении работ либо оказании услуг в организациях торговли либо в иных организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, следует квалифицировать по ст. 14.5 КоАП (общая норма). Но если отсутствие установленной информации о продавце связано с нарушением прав конкретного потребителя на такую информацию, то данное нарушение подлежит квалификации исключительно по ч. 1 ст. 14.8 КоАП (специальная норма), а потребитель, права которого нарушены, должен быть признан потерпевшим.
Так, Управлением Роспотребнадзора по Алтайскому краю был привлечен к административной ответственности по статье 14.15 КоАП индивидуальный предприниматель Нагорных В.И. по факту отсутствия вывески с наименованием и местом расположения предприятия. Вынесенное по данному делу Постановление от 06.05.2008 N 170 о назначении административного наказания предприниматель обжаловал.
Суд, рассматривая жалобу, указал, что Управлением относительно вменяемого предпринимателю правонарушения допущена неправильная квалификация, поскольку состав правонарушения охватывается статьей 14.5 КоАП. На этом основании постановление Управления было признано незаконным и отменено.
Что касается предприятий общественного питания, для которых в случае нарушения санитарно-эпидемиологических требований к организации питания предусматривается административная ответственность согласно статье 6.6 (общая норма), отсутствие или невыполнение программы производственного контроля на таких предприятиях не должно квалифицироваться иначе как по статье 6.3 КоАП, являющейся специальной в случаях обнаружения правонарушений, связанных с невыполнением санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
1.4. Проблема неправильного применения правил, установленных статьей 4.4 КоАП
В тесной связи с проблемой квалификации правонарушений находятся и проблемы, связанные с назначением административных наказаний. Особое внимание следует обращать на случаи составления протокола об административных правонарушениях сразу по нескольким составам правонарушений без разграничения их по конкретным составам, предусмотренным Кодексом, то есть фактически игнорируются все правила разграничения административных правонарушений по квалифицирующим признакам. Та же ошибка повторяется и при вынесении постановления по делу, что делает невозможным определить, какие именно противоправные действия (бездействия) составляют объективную сторону того или иного правонарушения, что впоследствии является основанием для отмены решения органа административной юрисдикции при его обжаловании в суд.
Так, постановлением Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан индивидуальный предприниматель Исламов был привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 14.4 и части 1 статьи 14.8 КоАП. Поводом к этому послужили результаты проверки, в ходе которой Управлением было установлено, что предпринимателем для изготовления мебели по заказу потребителя использовались материалы неизвестного производителя без маркировочных ярлыков с информацией о товаре и изготовителе, а также без сертификатов соответствия этих материалов установленным требованиям. Кроме того, Управлением установлено, что Исламов при заключении с потребителями договоров подряда на изготовление мебели не доводил до них необходимую и достоверную информацию об используемых материалах.
Признавая незаконным постановление территориального органа Роспотребнадзора, арбитражный суд правомерно исходил из того, что в деянии Исламова состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.4 КоАП, отсутствует (наличие сертификата не являлось обязательным), а по части 1 статьи 14.8 КоАП предприниматель фактически не привлекался Управлением к ответственности. Данный вывод был сделан арбитражным судом исходя из того, что оба вмененных состава не были совершены ни одним действием (бездействием).
В результате правонарушитель Исламов избежал административной ответственности, предусмотренной частью 1 ст. 14.8 КоАП.
В этой связи следует обратить особое внимание на недопустимость составления по фактам совершения нескольких правонарушений (тем более разнородных по составу) одного протокола, так как это влечет при назначении административного наказания нарушение правил, установленных частью 1 статьи 4.4 КоАП.
В силу части 1 статьи 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.
Только в том случае, если лицо совершило одно действие (бездействие), содержащее составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение более строгого административного наказания (часть 2 ст. 4.4 КоАП).
Достаточно часто в правоприменительной практике территориальных органов Федеральной службы встречаются случаи, когда должностным лицом при выявлении в ходе проверки нескольких нарушений, например, фактов нарушения прав потребителя на получение необходимой и достоверной информации о цене реализуемого товара (часть 1 статьи 14.8 КоАП); продажи товаров без сертификата соответствия установленным требованиям качества (часть 2 ст. 14.4 КоАП); нарушения правил продажи отдельных видов товаров, например, в части отсутствия в торговом месте контрольных весов (ст. 14.15 КоАП), в отношении лица, допустившего эти нарушения, составляется только один протокол, и по результатам рассмотрения данного дела наказание фактически назначается за правонарушение, предусмотренное только частью 2 ст. 14.4 КоАП, а факты совершения административных правонарушений, предусмотренных статьей 14.15 и частью 1 статьи 14.8 КоАП, остаются безнаказанными, причем совершенно необоснованно, так как для применения правила, установленного частью 2 статьи 4.4 КоАП, в рассматриваемой ситуации основания отсутствуют.
Неправильное применение правил назначения административного наказания является основанием для отмены даже по своей сути обоснованного постановления об административном наказании.
Так, Управлением Роспотребнадзора по Ростовской области было привлечено к административной ответственности по статьям 6.3 и 8.2 КоАП ООО "Батайский кожевенный комбинат" в связи с фактами невыполнения санитарно-противоэпидемических мероприятий (отсутствие программы производственного контроля, отсутствие данных о прохождении периодических профилактических медицинских осмотров) - ст. 6.3 и нарушением санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства (отсутствие договоров на утилизацию промышленных отходов, проекта нормативов допустимого накопления отходов и лимитов их накопления) - ст. 8.2.
В результате рассмотрения дела Комбинат был привлечен к административной ответственности по статьям 6.3 и 8.2 КоАП в виде административного штрафа в размере 100 тыс. рублей. Таким образом, Управление назначило Комбинату максимальное наказание в пределах санкции, предусматривающей назначение более строгого административного наказания (т.е. по статье 8.2 КоАП). Однако решением Арбитражного суда Ростовской области постановление о назначении наказания было признано незаконным на том основании, что Управлением были нарушены положения статьи 4.4 КоАП, хотя в действиях Комбината имело место наличие составов вменяемых правонарушений.
Суд указал в своем решении, что вменяемые Комбинату административные правонарушения образованы разными фактическими обстоятельствами и не вытекают из одного действия (бездействия) как обязательного и необходимого условия для возможности применения положений части 2 статьи 4.4 КоАП.
В рассмотренном примере налицо были все основания для возбуждения производств по делам об административных правонарушениях, предусмотренных и статьей 6.3, и статьей 8.2 КоАП, с последующим вынесением двух постановлений о назначении соответственно двух административных наказаний. В результате неправильных действий должностного лица, составившего протокол, правонарушитель не только избежал наказания за оба допущенных им правонарушения, но и добился полной отмены назначенного ему наказания.
В практике территориальных органов Федеральной службы встречаются недопустимые случаи объединения нескольких протоколов об административном правонарушении в одно административное производство, по результатам рассмотрения которого выносится одно постановление и назначается одно наказание в пределах более строгой санкции соответствующей статьи.
Согласно части 1 статьи 28.2 КоАП о совершении административного правонарушения составляется протокол. Данный протокол в сроки, установленные статьей 28.8 КоАП, направляется для рассмотрения по подведомственности. Указанные нормы, как и другие нормы КоАП, не предусматривают возможность объединения нескольких административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена различными статьями КоАП, в один процессуальный документ.
Учитывая требования части 1 статьи 1.6 КоАП, а также то, что каждый протокол должен быть передан на рассмотрение и по нему должно быть принято решение, должностные лица территориальных органов Федеральной службы не вправе на свое субъективное усмотрение решать, в каких случаях по факту выявленных административных правонарушений составлять один процессуальный документ, а в каких - несколько.
Данные о результатах рассмотрения протоколов об административных правонарушениях по некоторым управлениям отражены в таблице 4. Обращает на себя внимание значительное количество протоколов, результаты рассмотрения которых неизвестны.
Таблица 4
СВЕДЕНИЯ
О НЕСООТВЕТСТВИИ КОЛИЧЕСТВА ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ КОЛИЧЕСТВУ ПРИНЯТЫХ ПО НИМ РЕШЕНИЯМ
В 2008 ГОДУ
|
Управление Роспотребнадзора по субъекту РФ
|
Общее количество протоколов (вкл. ОВД)
|
Из количества составленных и поступивших протоколов
|
Показатели несоответствия количества протоколов количеству принятых решений
|
|||
|
переданы в другие органы для рассмотрения дела
|
возвращены
|
рассмотрены и принято решение о назначении наказания
|
рассмотрены и дело прекращено
|
|||
|
Архангельская область
|
9816
|
201
|
486
|
5973
|
1463
|
+1693
|
|
Республика Башкортостан
|
10057
|
726
|
901
|
8491
|
554
|
-615
|
|
Республика Бурятия
|
10985
|
650
|
233
|
7345
|
39
|
+2718
|
|
Ивановская область
|
7986
|
202
|
534
|
4528
|
951
|
+1771
|
|
Республика Калмыкия
|
2602
|
14
|
69
|
2330
|
120
|
+69
|
|
Республика Карелия
|
11069
|
1048
|
6186
|
1873
|
4218
|
-2256
|
|
Красноярский край
|
22446
|
2548
|
1134
|
13663
|
447
|
+4654
|
|
Оренбургская область
|
8195
|
71
|
560
|
5092
|
683
|
+1789
|
|
Свердловская область
|
39246
|
2104
|
199
|
35731
|
1704
|
-492
|
|
Томская область
|
3333
|
156
|
423
|
2205
|
1282
|
-733
|
|
Челябинская область
|
15358
|
241
|
492
|
8492
|
839
|
+5294
|
|
Ярославская область
|
8573
|
90
|
314
|
7431
|
739
|
+1
|
|
Итоговые показатели по Российской Федерации
|
859049
|
46209
|
72343
|
619906
|
97021
|
-23570 (показатель ориентировочный)
|
Примечание: показатель со знаком "+" означает количество протоколов, по которым никакого решения принято не было, со знаком "-" означает, что количество протоколов меньше, чем количество принятых решений.
Несоответствие количества протоколов об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами Федеральной службы или поступивших к ним из правоохранительных органов, количеству принятых территориальными органами Федеральной службы решений по указанным делам привело к тому, что по Российской Федерации территориальными органами Федеральной службы ориентировочно не принято решений по 23570 делам об административных правонарушениях.
Одной из причин несоответствия количества протоколов и принятых по ним решений, указанного в таблице 4, является неправильное применение статьи 4.4 КоАП, когда один протокол об административном правонарушении должностными лицами Федеральной службы составляется сразу по нескольким разнородным правонарушениям, что влечет в последующем назначение одного административного наказания либо необоснованное принятие одного решения по нескольким административным делам.
2. Проблемы определения субъекта административной
ответственности и установления его вины в совершении
административного правонарушения
Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. При этом КоАП различает вину юридического лица в совершении административного правонарушения и вину физического лица.
2.1. Условия признания юридического или физического лица виновными в совершении административного правонарушения
Юридическое лицо в соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Вина физического лица может быть выражена в форме умысла или неосторожности (статья 2.2 КоАП РФ). При умышленном совершении административного правонарушения лицо, его совершившее, сознает противоправный характер своего действия (бездействия), предвидит его вредные последствия и желает наступления таких последствий или сознательно их допускает, либо относится к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Возможность привлечения в качестве должностного лица к административной ответственности руководителя организации или иного работника, выполняющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этой организации, ограничена условием, предусмотренным статьей 2.4 КоАП. При производстве по делу в отношении такого лица должен быть установлен факт совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных (должностных) обязанностей.
Вина является необходимым элементом состава административного правонарушения, однако территориальными органами Федеральной службы при привлечении к административной ответственности не всегда исследуется наличие вины в действиях (бездействии) лица, привлекаемого к ответственности.
2.2. Недопустимость привлечения к ответственности лиц, не виновных в совершении правонарушений
Привлечение к административной ответственности лиц, не виновных в совершении административных правонарушений, зачастую связано с тем, что должностные лица Федеральной службы подходят к назначению административного наказания формально, без учета всех фактических обстоятельств дела.
1) Так, юридические лица - муниципальные образования - МО "Село Юхари-Стал", МО "Село Орта-Стал", МО "Сельсовет Цмурский", МО "Сельсовет Ашага-Яракский" и др. - были привлечены Управлением Роспотребнадзора по Республике Дагестан к административной ответственности по статье 8.2 КоАП по фактам отсутствия на территории соответствующего муниципального образования полигона для захоронения твердых бытовых отходов, скотомогильника, контейнеров для сбора твердых бытовых отходов, спецавтотранспорта для вывоза отходов; непроведения плановой очистки административной территории; образования стихийных мусорных свалок и сжигания твердых бытовых отходов.
Признавая постановления незаконными, арбитражные суды трех инстанций правомерно исходили из того, что субъектом правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 8.2 КоАП, может быть лицо, которое не соблюдает экологические и санитарно-эпидемиологические требования при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Однако муниципальное образование не осуществляет указанные виды деятельности, а ответственность за ненадлежащее исполнение обязанностей по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в границах городских, сельских поселений указанной статьей КоАП не предусмотрена.
2) Юридическое лицо - муниципальное учреждение "Городская клиническая детская больница N 1" - было привлечено Управлением Роспотребнадзора по Красноярскому краю к административной ответственности по статье 6.3 КоАП за нарушения санитарно-эпидемиологических требований в части занижения площади процедурных кабинетов, отсутствия отдельной комнаты личной гигиены персонала; процедурные кабинеты, палаты для больных и другие помещения не были оборудованы надлежащим образом. Больница не оспаривала факт выявленных нарушений, однако представила достаточно документов, подтверждающих принятие ей всех возможных мер, направленных на соблюдение санитарно-эпидемиологических требований. Главным врачом больницы неоднократно направлялись письма начальнику Главного управления здравоохранения администрации г. Красноярска о необходимости дополнительного финансирования больницы в целях устранения замечаний надзорных органов и приведения больницы в соответствие с требованиями санитарных правил. В одном из ответных писем в адрес больницы было сообщено о невозможности реконструкции и расширения лечебного корпуса.
Вышеуказанные документы, подтверждающие принятие больницей всех необходимых мер по соблюдению санитарно-эпидемиологических требований, не были приняты во внимание Управлением, а арбитражный суд, признавая постановление Управления незаконным, пришел к выводу об отсутствии вины больницы в совершении административного правонарушения.
3) Юридическое лицо - ОАО "Новокузнецкая Управляющая Компания" - было привлечено Управлением Роспотребнадзора по Кемеровской области к административной ответственности по статье 6.4 КоАП по факту затопления водой подвального помещения жилого дома. Не согласившись с назначенным наказанием, Компания обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с жалобой.
Суд, удовлетворяя требование Компании, исходил из недоказанности вины Компании в произошедшем случае затопления подвала.
4) Должностное лицо - директор муниципального образовательного учреждения "СОШ N 5" - было привлечено Управлением Роспотребнадзора по Вологодской области к административной ответственности по ст. 6.4 КоАП РФ по факту отсутствия ремонта помещений школы (спортивный зал, коридор, кровля). Директор школы обжаловал постановление в судебном порядке.
При рассмотрении дела судом было установлено, что собственником имущества школы является администрация района "Сокольский", из бюджета которого финансируется школа. На неоднократные обращения директора школы о выделении необходимых средств для ремонта школы администрация района не отреагировала, средства не выделялись. Исходя из этого, судом было установлено, что вина лица, привлеченного к административной ответственности, отсутствует, в связи с чем дело было прекращено за отсутствием состава административного правонарушения.
Рассмотренные примеры свидетельствуют о том, что должностные лица Федеральной службы, рассматривавшие дела об административных правонарушениях, подошли к назначению административного наказания без учета всех фактических обстоятельств дела. В частности, должностным лицом не дана оценка возможности привлечения юридического лица к административной ответственности в соответствии с правилами, установленными частью 1 ст. 2.1 КоАП. Не была должным образом дана оценка факту наличия доказательств вины и в случаях привлечения к ответственности физических лиц.
Кроме того, при производстве по делам об административных правонарушениях должностные лица зачастую неправильно определяют субъект административной ответственности, что также является основанием для отмены постановлений о назначении административных наказаний и прекращения производства по делу.
1) Так, гражданин Данилкин А.И., являясь управляющим Пензенским филиалом ОАО "Национальный банк "Траст", был привлечен Управлением Роспотребнадзора по Пензенской области в качестве должностного лица по части 2 статьи 14.8 КоАП по факту включения в конкретный кредитный договор с потребителем условий, ущемляющих его права. Однако Данилкин не являлся ни стороной кредитного договора, заключаемого банком с гражданами, ни лицом, уполномоченным на подписание такого договора. Учитывая изложенное, суд прекратил производство по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
2) ООО "Алан" было привлечено Управлением Роспотребнадзора по Амурской области к административной ответственности по статье 6.4 КоАП по факту нарушения санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилого здания. ООО "Алан" обжаловало назначенное наказание в судебном порядке. Решением областного арбитражного суда постановление Управления о назначении административного наказания было отменено на том основании, что ответственным за эксплуатацию жилого здания, как было установлено судом, являлось другое юридическое лицо (МУП "Жилсервис"), а ООО "Алан" лишь состояло с ним в гражданско-правовых (подрядных) отношениях.
В обоих рассмотренных примерах ошибки должностных лиц, осуществлявших производство и рассмотрение дел об административных правонарушениях, привели к тому, что действительно виновные в совершении данных правонарушений лица избежали ответственности.
В обязанность должностных лиц территориальных органов Федеральной службы входит обеспечение всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, вышеперечисленные факты неправильного определения лица, виновного в совершении административного правонарушения, являются недопустимыми в деятельности территориальных органов Федеральной службы.
2.3. Анализ сведений о привлечении к административной ответственности юридических лиц
Должностными лицами Федеральной службы не в полной мере используются полномочия по привлечению к административной ответственности юридических лиц, виновных в нарушении санитарно-эпидемиологических требований, законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере защиты прав потребителей.
В целом по Российской Федерации в отношении юридических лиц вынесено только 35403 постановления о назначении административного наказания, что составляет 7,75% от общего количества вынесенных постановлений о назначении административного наказания.
К административной ответственности практически не привлекаются юридические лица в следующих управлениях Роспотребнадзора: Республика Адыгея (0,5%), Астраханская область (1,51%), Республика Ингушетия (0,75%), Кабардино-Балкарская Республика (0,36%), Липецкая область (1,33%), Томская область (2,67%), Чеченская Республика (0,72%).
Положения ст. 2.1 КоАП позволяют привлекать за выявленное нарушение к административной ответственности одновременно как виновное физическое лицо, так и юридическое лицо. При этом юридические лица несут ответственность, когда обязанность по соблюдению тех или иных норм закона напрямую возложена именно на юридических лиц.
Аналогичные нормы содержатся в Законе Российской Федерации "О защите прав потребителей", который соотносит понятия "изготовитель", "исполнитель", "продавец" именно с организациями (независимо от их организационно-правовой формы), а также с индивидуальными предпринимателями. В связи с этим по каждому факту административного правонарушения, совершенного организацией в области защиты прав потребителей, должностным лицам органов Федеральной службы следует принимать меры к возбуждению производства по делу об административном правонарушении именно в отношении юридического лица (организации). И только при установлении вины должностного лица, работающего в данной организации, дело об административном правонарушении по тому же факту должно быть возбуждено и в отношении указанного должностного лица (руководителя или иного работника данной организации).
3. Применение мер обеспечения производства по делу
об административном правонарушении. Оценка доказательств
по делу об административном правонарушении
3.1. Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении
В соответствии со статьей 24.1 КоАП основными задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления.
Обеспечивая выполнение указанных задач, должностным лицам Федеральной службы приходится сталкиваться с необходимостью применения мер обеспечения производства по делу, перечисленных в части 1 статьи 27.1 КоАП. Наиболее значимыми из них являются такие меры обеспечения, как:
1) изъятие вещей, явившихся предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения (статьи 27.10 и 27.11 КоАП);
2) арест товаров и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, если изъять их невозможно и (или) их сохранность может быть обеспечена без изъятия (статья 27.14 КоАП);
3) временный запрет деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно (статья 27.16 КоАП).
Территориальные органы Федеральной службы применяют меры обеспечения производства по делу далеко не во всех случаях, игнорируя имеющиеся к тому основания, например, связанные с выявлением нарушений установленных требований к деятельности по производству и обороту продукции, с выявлением некачественной и опасной для жизни и здоровья людей продукции. Должным образом не принимаются меры, направленные на конфискацию такой продукции в установленном порядке и (при необходимости) ее уничтожение.
В связи с тем, что конфискация в соответствии с частью 1 статьи 3.7 КоАП назначается только судом, применение вышеназванных мер является необходимым в случае передачи дела в суд для решения вопроса о назначении конфискации некачественной и опасной для жизни и здоровья людей продукции. В таком случае изъятая или арестованная продукция будет являться вещественным доказательством по делу. В случае отсутствия таких доказательств суд может не принять решение о конфискации, ограничиться лишь наложением штрафа, поскольку к моменту рассмотрения дела судом предметы административного правонарушения могут быть вывезены из мест хранения, возвращены поставщику или реализованы правонарушителем.
Характерным является следующий пример из судебной практики:
Решением Арбитражного суда Свердловской области (от 18.10.2007) ООО "Авилес" было привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.14 КоАП, в виде штрафа.
Из материалов дела об административном правонарушении, которое находилось в производстве территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области, меры обеспечения в виде изъятия или ареста некачественной алкогольной продукции не применялись. В связи с этим дополнительное наказание в виде конфискации указанной продукции судом назначено не было. В то же время санкция, установленная статьей 6.14 КоАП, предусматривает наложение административного штрафа только с конфискацией.
Вышеуказанное решение суда было оставлено без изменения и вышестоящей судебной инстанцией (Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2007 г. N 17АП-8113/2007-АК).
В рассмотренном примере суд в целом удовлетворил обращение территориального органа Федеральной службы о назначении административного наказания. Однако некачественная продукция конфискована не была и фактически осталась в обороте, в связи с чем велика вероятность того, что такая продукция может быть реализована позднее и в другом месте. Таким образом, назначенное наказание в рассмотренном случае не достигло своей цели. Именно в этом заключается негативная сторона подобных случаев правоприменительной (в том числе судебной) практики.
Сведения за 2008 год о применении территориальными органами Федеральной службы норм КоАП позволяют установить следующее.
Из 277 случаев выявления правонарушений, предусмотренных статьей 6.14 КоАП, в целом по Российской Федерации меры обеспечения применялись лишь в 99 случаях (35,7%). Причем из 277 дел передано в суд 209; по результатам их рассмотрения суд принял следующие решения:
- о наложении административного штрафа с конфискацией - в 126 случаях (60%);
- о наложении только административного штрафа - в 83 случаях (40%).
Таким образом, из 126 случаев назначения судом конфискации применена мера обеспечения в 99 случаях (80%). В остальных 27 случаях таких мер принято не было. Отсюда следует, что нередко (в 20% случаев) конфискация назначается судом в отношении той продукции, которая не была изъята или арестована в административном порядке и оставалась без контроля со стороны должностных лиц Федеральной службы.
Неправильный подход к применению норм КоАП, регламентирующих основания и порядок применения таких обеспечительных мер, как изъятие или арест предмета административного правонарушения, затрудняет решение стоящих перед Федеральной службой задач по обеспечению государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества продукции и ее безопасности для здоровья человека.
Руководителям территориальных органов Федеральной службы следует обращать более пристальное внимание не на высокие показатели формально "выигранных" судебных дел, а на активизацию действий, направленных на фактическое изъятие из оборота некачественной и опасной для жизни и здоровья людей продукции, ее конфискацию. В целях выполнения поставленной задачи, а также в целях обеспечения принятия судом адекватного решения по делу должностным лицам Федеральной службы следует подходить к исполнению своих обязанностей со всей полнотой ответственности, а не ориентироваться на устоявшиеся отрицательные примеры судебной практики.
Зачастую суд вынужденно принимает решение о назначении наказания в виде штрафа без конфискации в связи с отсутствием самой возможности фактически применить конфискацию предмета административного правонарушения. И подобная ситуация возникает именно в тех случаях, когда должностные лица органов Федеральной службы при наличии к тому всех оснований игнорируют применение обеспечительных мер и тем самым способствуют принятию судом неадекватного решения по делу - без конфискации предмета административного правонарушения даже в случаях, когда санкция статьи КоАП предусматривает обязательное применение такого наказания.
3.2. Анализ сведений о применении судом конфискации по материалам территориальных органов Федеральной службы
В целом по Российской Федерации в 2008 году по материалам, составленным территориальными органами Федеральной службы и переданным в суд, дополнительное наказание в виде конфискации применялось судом в 760 случаях.
Дополнительное наказание в виде конфискации применялось судом наиболее часто по материалам дел, составленным должностными лицами управлений Федеральной службы: по Краснодарскому краю (159 случаев), Ростовской области (54), Кировской области (52), Хабаровскому краю (44), Ставропольскому краю (31), Республике Коми (29).
В 32 управлениях Федеральной службы по субъектам Российской Федерации полностью отсутствует правоприменительная практика, связанная с применением мер, направленных на назначение судом конфискации некачественной и опасной продукции:
- по областям: Астраханской, Белгородской, Брянской, Вологодской, Ивановской, Курганской, Курской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Томской;
- по республикам: Алтай, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Чечня;
- Еврейской АО, Ненецкому АО, Чукотскому АО, Ямало-Ненецкому АО.
В 10 управлениях по субъектам Российской Федерации применяются указанные меры лишь в единичных случаях: по Архангельской (1 случай), Ленинградской (1), Московской (2), Новосибирской (3), Пензенской (2), Тюменской (2), Ярославской (3) областям; по Республике Калмыкия (2), Камчатскому краю (1) и городу Москве (1).
Вместе с тем должностные лица органов Федеральной службы уполномочены осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, за совершение которых предусмотрено дополнительное наказание в виде конфискации предмета административного правонарушения, по 13 составам правонарушений (статья 6.14, часть 2 статьи 14.1, статья 14.2, часть 2 статьи 14.4, статья 14.10, часть 1 статьи 14.16, часть 2 статьи 14.16, часть 3 статьи 14.16, статья 14.26, часть 1 статьи 15.12, часть 2 статьи 15.12, часть 1 статьи 19.19). При этом в пяти случаях (статьи 6.14, 14.10, обе части статьи 15.12, часть 1 статьи 19.19 КоАП) санкция предусматривает обязательность применения дополнительного наказания в виде конфискации предметов административного правонарушения (не соответствующих установленным требованиям товаров, продукции и использованных для их производства оборудования, сырья и иных предметов). В этих случаях меры обеспечения производства по делу, такие как изъятие или арест предметов административного правонарушения, должны применяться обязательно в целях фактического обеспечения изъятия некачественной продукции из оборота на территории Российской Федерации в административном порядке.
3.3. Применение временного запрета деятельности
На фоне снижения в 2008 году количества направленных в суд материалов дел об административных правонарушениях в целях назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности по сравнению с 2007 годом возрос удельный вес принятых судом решений о назначении такого вида административного наказания.
В 2008 году из направленных в суд 8304 материалов в 6247 случаях судами принято решение о применении административного приостановления деятельности (75%; в 2007 г. данный показатель находился на уровне 42%), что свидетельствует о повышении качественного уровня подготовки должностными лицами территориальных органов Федеральной службы материалов дел об административных правонарушениях, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности.
Статистические сведения за 2008 год по отдельным территориальным органам Федеральной службы, наиболее активно применявшим временный запрет деятельности, приведены в таблице 5.
Таблица 5
|
Управление по субъекту Российской Федерации
|
Количество случаев применения временного запрета деятельности
|
Количество случаев назначения судом административного приостановления деятельности
|
Соотношение показателей в графе 2 и 3 в %
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
|
Алтайский край
|
191
|
164
|
86
|
|
Воронежская область
|
265
|
229
|
86
|
|
Республика Коми
|
192
|
156
|
82
|
|
Красноярский край
|
114
|
94
|
82
|
|
Республика Дагестан
|
742
|
580
|
78
|
|
Ханты-Мансийский АО
|
150
|
113
|
75
|
|
Тверская область
|
143
|
105
|
73
|
|
Кемеровская область
|
339
|
244
|
72
|
|
Приморский край
|
129
|
93
|
72
|
|
Пермский край
|
129
|
89
|
68
|
|
Тульская область
|
132
|
78
|
60
|
|
Саратовская область
|
150
|
79
|
53
|
|
Республика Татарстан
|
469
|
237
|
50
|
|
Самарская область
|
101
|
50
|
50
|
|
Волгоградская область
|
85
|
36
|
42
|
|
Московская область
|
80
|
33
|
41
|
|
Санкт-Петербург
|
277
|
103
|
37
|
Как видно из таблицы 5, особенно на примерах управлений Роспотребнадзора по Республике Татарстан и по г. Санкт-Петербург, суд назначал наказание в виде административного приостановления деятельности только в 50% и менее случаев применения должностными лицами временного запрета деятельности, что свидетельствует о недостаточном профессиональном уровне подхода должностных лиц Федеральной службы к решению вопроса о необходимости применения такой обеспечительной меры, как временный запрет деятельности.
В редких случаях временный запрет деятельности применяется должностными лицами управлений Федеральной службы по субъектам Российской Федерации, перечисленным в таблице 6.
Таблица 6
|
Управление по субъекту Российской Федерации
|
Количество случаев применения временного запрета деятельности
|
Количество случаев назначения судом административного приостановления деятельности
|
|
1
|
2
|
3
|
|
Тюменская область
|
27
|
11
|
|
Республика Мордовия
|
26
|
14
|
|
Смоленская область
|
18
|
9
|
|
Псковская область
|
15
|
7
|
|
Республика Удмуртия
|
11
|
6
|
|
Кабардино-Балкарская Республика
|
6
|
3
|
|
Ярославская область
|
2
|
1
|
|
Чеченская Республика
|
1
|
0
|
В некоторых управлениях Федеральной службы по субъектам Российской Федерации практика применения обеспечительной меры в виде временного запрета деятельности в 2008 году вовсе отсутствовала.
Так, без применения обеспечительной меры в виде временного запрета деятельности управлением Роспотребнадзора по Республике Карелия было передано в суд в целях назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности 41 дело об административных правонарушениях, управлением Роспотребнадзора по Хабаровскому краю - 26 дел, по Новгородской области - 24, по Омской области - 174, по Томской области - 59 дел.
Неприменение или редкие случаи применения временного запрета деятельности свидетельствуют о неготовности должностных лиц управлений Роспотребнадзора по соответствующим субъектам Российской Федерации к исполнению своих полномочий, предусмотренных КоАП.
3.4. Обоснование применения обеспечительной меры в виде временного запрета деятельности
Ситуация, при которой суд не назначает административное приостановление деятельности при том, что был применен временный запрет деятельности, возникает, в случае если суду не представлены основания для оценки совершенного правонарушения как влекущего угрозу жизни и здоровью людей. В таких случаях в целях обеспечения принятия судом адекватного решения по делу территориальным органам Федеральной службы следует принимать меры по наиболее полному выяснению обстоятельств дела, в том числе по выяснению характера и степени угрозы жизни и здоровью людей, вероятности возникновения эпидемии, причинения вреда окружающей среде в связи с конкретными действиями (бездействием) лица, допускающего административное правонарушение. В материалах дела должно найти свое обоснование наличие непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, причинения вреда окружающей среде, в связи с которой возникает исключительная необходимость применения временного запрета деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя. Общие выводы о нарушении требований законодательства, содержащиеся в материалах дела, являются недостаточными для назначения судом такого вида наказания, как административное приостановление деятельности.
В связи с этим получение и закрепление доказательств по делу требует особого внимания.
1) Так, например, должностное лицо Управления Роспотребнадзора по Пензенской области составило в отношении индивидуального предпринимателя Бурцева В.К. протокол о временном запрете деятельности в связи с тем, что предприниматель осуществлял работы по ремонту автомобилей в гараже, расположенном в непосредственной близи от жилого дома, что является нарушением СанПиН "Санитарно-защитные зоны и санитарная квалификация предприятий, сооружений и других объектов", устанавливающих минимальный разрыв между объектом, где осуществляется мелкий ремонт автомобилей до жилого сектора в 50 метров. Материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.3 КоАП, были переданы в суд в целях назначения наказания в виде административного приостановления деятельности предпринимателя Бурцева по ремонту автомобилей.
Постановлением суда от 27.06.2008 дело было прекращено в связи с отсутствием в материалах дела доказательств того, что предприниматель действительно осуществлял ремонтные работы в гараже. То есть факт противоправного действия со стороны предпринимателя не был установлен, событие правонарушения не доказано, наличие угрозы жизни и здоровью людей никакими фактами не подтверждено.
Таким образом, в деятельности предпринимателя признаки административного правонарушения формально имелись, но должностное лицо Управления не приняло необходимых мер по выяснению всех обстоятельств дела и получению необходимых доказательств по делу (включая показания свидетелей). При этом материалы дела в суд были направлены, несмотря на предсказуемость результата рассмотрения дела судом.
2) Управлением Роспотребнадзора по Пензенской области было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.3 КоАП, в отношении ООО "Ледяной дом" по факту загрязнения открытого водоема сточными водами, в связи с чем был составлен протокол о временном запрете деятельности Общества. В качестве доказательств по делу Управление представило в суд протоколы лабораторных исследований проб воды из водоема, отобранных в 50 метрах ниже места сброса Обществом сточных вод. Указанные протоколы подтверждали нарушение требований СанПиН "Гигиенические требования к охране поверхностных вод", в связи с чем Управление требовало назначить Обществу наказание в виде административного приостановления деятельности. Никаких иных доказательств, свидетельствующих о том, что именно Общество осуществило загрязнение водоема, представлено не было. Доводы Управления, основанные на протоколах лабораторных исследований, суд посчитал неубедительными при том, что Общество расположено в 2 - 3 км от водоема и прямого пути для сброса сточных вод в водоем у Общества не имеется. Суд прекратил производство по данному делу в связи с недоказанностью вины Общества.
При применении мер, направленных на назначение судом административного приостановления деятельности, также важно учитывать повторность совершения однородных административных правонарушений.
Например, в апреле 2006 года индивидуальный предприниматель Сегренева Г.И. была привлечена Управлением Роспотребнадзора по Амурской области к административной ответственности по части 2 статьи 14.4 КоАП по факту продажи пищевых продуктов с нарушением санитарных правил в организации общественного питания. По результатам внеплановой проверки в ноябре 2006 года должностным лицом Управления были обнаружены нарушения санитарно-эпидемиологических требований к производству мясных полуфабрикатов в целях их реализации населению и возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.6 КоАП. Рассматривая данное дело, суд принял во внимание, что предприниматель осуществлял свою деятельность, не соблюдая санитарно-противоэпидемиологические требования с момента проведения в апреле 2006 года контрольно-надзорных мероприятий. В отношении предпринимателя 26 января 2007 года было вынесено постановление о приостановлении его деятельности.
При назначении судом административного приостановления деятельности также имеет значение совершение лицом, привлекаемым к административной ответственности, действий, направленных на устранение выявленных нарушений. Данное обстоятельство может иметь значение при определении срока приостановления деятельности менее чем на 90 суток.
Так, территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Пензенской области в отношении индивидуального предпринимателя Климова Д.Ю. было возбуждено дело об административном правонарушении по части 2 статьи 14.4 КоАП по факту продажи товаров с нарушениями санитарных правил. В целях назначения административного приостановления деятельности материалы дела были переданы в суд. При вынесении постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности на срок 12 дней суд принял во внимание тот факт, что предприниматель обязался в кратчайшие сроки устранить выявленные нарушения и устранил большинство из них на момент рассмотрения дела судом. Судом было также учтено, что предприниматель ранее к административной ответственности не привлекался.
Направляя материалы дела в суд в целях назначения административного приостановления деятельности, немаловажным аспектом является адекватность подхода к оценке ситуации, связанной с совершенным правонарушением, в целом.
Так, Управлением Роспотребнадзора по Самарской области в отношении муниципального медицинского учреждения "Городская клиническая больница N 2" было возбуждено производство по делу об административном правонарушении по статье 6.4 по факту нарушения санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации помещений пищеблока родильного отделения. Материалы дела были переданы в суд для назначения наказания в виде приостановления деятельности родильного отделения Больницы.
В ходе рассмотрения дела суд установил, что Больница принимает меры по устранению выявленных нарушений, главный врач неоднократно обращался в соответствующие инстанции в целях выделения Больнице денежных средств для проведения ремонтных работ, кроме того, суд принял во внимание тот факт, что Больница является социально-значимым объектом, и приостановление деятельности родильного отделения может привести к переполнению оставшихся в городе Самаре 4 родильных домов, а также к срыву государственного заказа на оказание бесплатной медицинской помощи во время беременности и родов женщинам и новорожденным детям.
По данному делу в назначении приостановления деятельности родильного отделения суд отказал, наложив на Больницу административный штраф.
Обоснованное и правильное применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, принятие мер к получению и закреплению необходимых доказательств по делу, а также адекватная оценка таких доказательств на стадии производства по делу до передачи его на рассмотрение по подведомственности в суд оказывают решающее влияние на принятие решения, которое зависит только от суда: о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности или дополнительного наказания в виде конфискации предмета административного правонарушения.
4. Обстоятельства, смягчающие административную
ответственность, и обстоятельства, отягчающие
административную ответственность. Малозначительность
административного правонарушения
В соответствии со статьей 4.1 КоАП при назначении административного наказания физическому или юридическому лицу учитываются не только характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, но и обстоятельства, смягчающие административную ответственность или отягчающие ее, а также имущественное (финансовое) положение лица, привлекаемого к административной ответственности.
Обстоятельства, смягчающие административную ответственность, перечислены в части 1 статьи 4.2 КоАП, и таковыми признаются:
- раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;
- добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении;
- предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда;
- совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
- совершение административного правонарушения несовершеннолетним;
- совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.
При этом, однако, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП.
Обстоятельства, отягчающие административную ответственность, указаны в части 1 статьи 4.3 КоАП. Их перечень является исчерпывающим, и к таковым относятся:
- продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;
- повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек одногодичный срок со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания;
- вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;
- совершение административного правонарушения группой лиц;
- совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
- совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.
Судья, орган, должностное лицо, назначающие административное наказание, могут не признать вышеперечисленные обстоятельства отягчающими в зависимости от характера совершенного административного правонарушения.
4.1. Необходимость учета обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность
Выяснять обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность, следует всегда при назначении административного наказания. При этом в постановлении по делу необходимо дать оценку наличию таких обстоятельств, повлиявших на принятое решение о назначении административного штрафа в минимальном или максимальном размере.
Назначение наказания без учета обстоятельств, смягчающих административную ответственность, или при отсутствии обстоятельств, отягчающих такую ответственность, может впоследствии привести к пересмотру постановления о назначении административного наказания в случае его обжалования, и назначенное правонарушителю административное наказание может быть признано необоснованно строгим.
1) Так, например, Арбитражный суд Вологодской области признал Постановление Управления Роспотребнадзора по Вологодской области от 10.05.2007 N 352/341-02-01-1 о назначении ООО "Агростройконструкция" административного наказания, предусмотренного ст. 6.3 КоАП, незаконным и изменил его в части назначенного наказания. Суд пришел к выводу, что с учетом смягчающих обстоятельств, которые не были учтены при рассмотрении дела Управлением (признание вины), возможно назначить обществу наказание в виде предупреждения.
2) Арбитражный суд Хабаровского края признал Постановление Управления Роспотребнадзора по Хабаровскому краю от 14.05.2007 N 1312 о назначении муниципальному учреждению здравоохранения "Городская поликлиника N 8" административного наказания, предусмотренного ст. 6.3 КоАП, незаконным и отменил его в части назначенного наказания. Суд пришел к выводу, что с учетом смягчающих вину обстоятельств (признание вины, частичное устранение выявленных нарушений, отсутствие доказательств о причинении кому-либо ущерба, бюджетное финансирование) и отсутствия отягчающих обстоятельств, предусмотренных ст. 4.3 КоАП, возможно назначить учреждению наказание по ст. 6.3 КоАП в виде предупреждения.
3) Управлением Роспотребнадзора по Ростовской области Постановлением от 17.04.2008 N 1468 был привлечен к административной ответственности индивидуальный предприниматель Скуба И.В. по ст. 15.15 КоАП в виде штрафа в максимальном размере 3000 рублей по факту продажи косметической продукции с истекшим сроком годности. Не согласившись с назначенным наказанием, Скуба обратился в суд. При рассмотрении дела судом было установлено, что в действиях предпринимателя имеется состав административного правонарушения. Но судом также были установлены смягчающие ответственность обстоятельства (наличие на иждивении двух несовершеннолетних детей, первый случай привлечения к ответственности), в связи с чем размер штрафа был снижен до минимального предела - 1000 руб. (Решение Арбитражного суда Ростовской области от 03.06.2008 N А53-6394/2008-С4-7.)
4) Управлением по Краснодарскому краю ООО "Миг" было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.8 КоАП в виде штрафа в размере 10000 рублей по факту нарушения правил продажи отдельных видов товаров. При рассмотрении жалобы на постановление суд указал, что максимальный штраф наложен на предпринимателя необоснованно без учета характера административного правонарушения, в связи с чем постановление Управления признал незаконным и отменил в части меры ответственности, снизив размер штрафа с 10000 до 6000 рублей.
4.2. Необходимость учета имущественного (финансового) положения лица, привлекаемого к административной ответственности
Назначение административного наказания без учета имущественного (финансового) положения лица, привлекаемого к административной ответственности, также может повлечь пересмотр назначенного административного наказания.
Например, Арбитражный суд Вологодской области признал Постановление Управления Роспотребнадзора по Вологодской области от 03.05.2007 N 410/411-04-01 о назначении муниципальному унитарному предприятию "Вологдагортеплосеть" административного наказания, предусмотренного ч. 2 ст. 14.8 КоАП, незаконным и изменил его в части назначенного наказания. Суд пришел к выводу, что с учетом смягчающих обстоятельств, а также того факта, что предприятие находится в трудном материальном положении в связи с отсутствием достаточного финансирования, наличием задолженности потребителей, возможно снизить размер наложенного штрафа (с 12000 до 10000 рублей).
4.3. Необходимость оценки признаков малозначительности административного правонарушения
Кроме обстоятельств, влияющих на назначение административного наказания, при рассмотрении дела об административном правонарушении необходимо выяснять наличие в противоправном действии (бездействии) лица, привлекаемого к административной ответственности, признаков малозначительности.
В соответствии со статьей 2.9 КоАП при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. В таком случае выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенной опасности для охраняемых общественных правоотношений.
В связи с этим при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения (характер правонарушения, роль правонарушителя, размер вреда и тяжесть причиненных последствий). Такие обстоятельства, как личность правонарушителя, его имущественное положение, количество лиц на иждивении, устранение последствий правонарушения, обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности выявленного нарушения, не являются и должны учитываться только в качестве смягчающих при назначении наказания, но не освобождать от него.
Характерными примерами малозначительного правонарушения может являться нарушение, устранить которое возможно на месте в короткое время с приложением со стороны правонарушителя минимальных усилий (неправильно оформленные вывеска или ценники), незначительное нарушение сроков, предусмотренных для исполнения каких-либо обязанностей (несоблюдение кратности производственного контроля на незначительное время).
При применении положений о малозначительности должностное лицо, рассматривающее дело, должно мотивировать принятое решение, указать на те обстоятельства, которые по его мнению дают возможность ограничиться в данном случае устным замечанием.
Исходя из диспозиции статьи 2.9 КоАП, признание административного правонарушения малозначительным является правом должностного лица, уполномоченного решить дело о таком правонарушении, а не его обязанностью. Однако если малозначительность правонарушения о привлечении к административной ответственности будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления, суд, орган, должностное лицо вправе принять решение о признании незаконным такого постановления и о его отмене.
1) Так, например, Управлением Роспотребнадзора по Оренбургской области к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.8 КоАП был привлечен индивидуальный предприниматель Вельгоненко А.А. по факту отсутствия в прейскурантах цен на оказываемые бытовые услуги, а также в квитанциях, выдаваемых потребителям, информации о выполненных работах, материалах и используемых деталях. Постановление Управления было обжаловано в суд. При рассмотрении дела судом был сделан вывод о том, что совершение административного правонарушения имело место, но не представляет существенной общественной опасности и угрозы для охраняемых законом прав, интересов и благ. С учетом отсутствия обстоятельств, отягчающих административную ответственность, суд признал данное правонарушение малозначительным, постановление по делу об административном правонарушении - незаконным и отменил его (решение суда Оренбургской области от 15.01.2008 N 47-9647/2007 АК-24).
2) Управлением Роспотребнадзора по Мурманской области привлечено к административной ответственности государственное областное унитарное теплоэнергетическое предприятие "ТЭКОС" по ст. 6.3 КоАП в виде взыскания штрафа в размере 10 тыс. руб. Предприятию было вменено в вину отсутствие проекта санитарно-защитной зоны. Установив, что в действиях Предприятия формально имеется состав административного правонарушения, суд тем не менее пришел к выводу, что данное правонарушение является малозначительным, так как Управлением не было доказано, что правонарушение представляет существенную и реальную угрозу личности, государству, охраняемым общественным интересам. В связи с этим суд признал Постановление Управления от 26.03.2008 N 2140 незаконным и отменил его. (Постановление Тринадцатого Арбитражного Апелляционного Суда от 21.08.2008 N А42-1802/2008.)
3) Решением районного суда г. Смоленска от 04.07.2007 N 12-85/07 постановление по делу об административном правонарушении по ст. 6.4 КоАП, вынесенное Управлением Роспотребнадзора по Смоленской области в отношении должностного лица СМУП "Жилищник" Носова Д.В. по факту несвоевременного вывоза бытовых отходов с близлежащей от жилого дома территории, было отменено, производство по делу прекращено. В связи с тем, что по показаниям свидетеля переполненные мусорные контейнеры простояли до момента их вывоза всего лишь немного более одного часа, суд признал действия Новоса Д.В. малозначительными.
Таким образом, рассматривая конкретное дело об административном правонарушении, уполномоченному должностному лицу в целях адекватного применения норм КоАП следует в обязательном порядке всесторонне оценивать конкретные обстоятельства совершения административного правонарушения с точки зрения наличия в них признаков малозначительности, так как норма, указанная в статье 2.9 КоАП, является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения.
5. Неприменение мер административного
принуждения, направленных на устранение причин и условий,
способствовавших совершению административного правонарушения
5.1. Обязанность выяснять причины и условия совершения административного правонарушения
В соответствии со статьей 26.1 КоАП при производстве по делу об административном правонарушении подлежат выяснению также причины и условия совершения административного правонарушения.
Должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, на основании части 1 статьи 29.13 КоАП уполномочено вносить в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленного административного правонарушения.
Организации и должностные лица, получившие такое представление, обязаны рассмотреть его в течение месяца со дня получения и сообщить о принятых мерах в орган, должностному лицу, внесшим представление (часть 2 ст. 29.13 КоАП). В случае неисполнения данных требований статья 19.6 КоАП предусматривает административную ответственность лиц, виновных в непринятии по представлению мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
Таким образом, действия по выяснению причин и условий совершения административного правонарушения направлены на предупреждение совершения новых правонарушений, и поэтому являются обязанностью должностных лиц, в производстве которых находится дело об административном правонарушении. По каждому случаю установления таких обстоятельств должно быть вынесено соответствующее представление в адрес любой организации или любого должностного лица, действия (бездействие) которых способствовали совершению правонарушения.
5.2. Соотношение представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушения и предписания об устранении нарушений
Территориальными органами Федеральной службы в связи с выявленными правонарушениями выдается значительное количество предписаний, предусмотренных Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей", главным образом, в целях устранения последствий правонарушений, в то время как внесение представления, предусмотренного статьей 29.13 КоАП, направлено именно на устранение причин совершения правонарушения и условий, способствовавших его совершению. Таким образом, предписание и представление имеют разное целевое назначение.
Кроме того, предписание об устранении нарушений выдается лицу, в отношении которого возбуждено производство по делу, и нередко в случаях, когда его вина в совершении данных нарушений еще не доказана. Представление же может быть внесено только после того, как вина лица, привлекаемого к административной ответственности, будет установлена по результатам производства по делу и доказана при его рассмотрении в установленном КоАП порядке. Более того, представление вносится всем тем лицам, действия (бездействие) которых способствовали совершению правонарушения, то есть направленность действия представления не ограничена только одним лицом - правонарушителем. Следовательно и количество представлений не ограничено только одним; таких представлений может быть несколько.
Немаловажным является и то обстоятельство, что представления уполномочены вносить только должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях. В то время как предписания выносятся, как правило, должностными лицами, непосредственно осуществляющими мероприятия по контролю, по фактам обнаружения нарушений и до передачи материалов дела на рассмотрение, что способствует возникновению фактов злоупотребления служебными полномочиями.
Таким образом, полномочия должностных лиц органов Федеральной службы по выдаче предписаний об устранении выявленных нарушений не могут заменять или дублировать функцию по внесению представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Неисполнение представления об устранении причин и условий совершения административного правонарушения влечет административную ответственность, предусмотренную специальной статьей КоАП. Таким образом, в конечном итоге возникает возможность применения административных санкций ко всем имевшим отношение к выявленному правонарушению лицам. Такая возможность становится особенно актуальной в случаях выявления правонарушений, связанных с производством и оборотом некачественной и опасной для жизни и здоровья людей продукции. Обнаружив такое правонарушение в розничной сети, должностное лицо уполномочено применить меры административного воздействия и к изготовителю некачественной продукции, и к ее поставщику путем внесения представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению данного правонарушения продавцом такой продукции.
5.3. Анализ сведений о применении мер, направленных на предупреждение совершения новых административных правонарушений
Несмотря на четкую регламентацию действий должностных лиц органов административной юрисдикции, направленных на предупреждение совершения новых правонарушений, должностные лица территориальных органов Федеральной службы далеко не во всех случаях рассмотрения дела принимают меры по внесению вышеуказанных представлений.
По сведениям о применении КоАП за 2008 год из 619906 случаев вынесения территориальными органами Федеральной службы постановлений о назначении административных наказаний только по результатам рассмотрения 45563 дел были внесены представления, то есть только в 7,3% случаев рассмотрения дел, что свидетельствует о неадекватности применения территориальными органами Федеральной службы норм КоАП, направленных на предупреждение правонарушений.
Показатель применения мер предупреждения совершения правонарушений в территориальных органах Федеральной службы в целом по Российской Федерации составляет 10%.
Таблица 7
СВЕДЕНИЯ
О ПРИМЕНЕНИИ МЕР ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ СОВЕРШЕНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ НА ПРИМЕРЕ НЕКОТОРЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В 2008 Г.
|
N п/п
|
Управления Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации
|
Соотношение количества внесенных представлений к количеству составленных протоколов в %
|
|
1
|
Калужская область
|
99
|
|
2
|
Тверская область
|
99
|
|
3
|
Республика Ингушетия
|
97
|
|
4
|
Мурманская область
|
62
|
|
5
|
Карачаево-Черкесская Республика
|
59
|
|
6
|
Московская область
|
50
|
|
7
|
Республика Карелия
|
1,8
|
|
8
|
Камчатский край
|
1,5
|
|
9
|
Смоленская область
|
1,2
|
|
10
|
Республика Бурятия
|
1,1
|
|
11
|
Город Москва
|
1
|
|
12
|
Республика Дагестан
|
0,8
|
|
13
|
Белгородская область
|
0,8
|
|
14
|
Республика Татарстан
|
0,7
|
|
15
|
Республика Удмуртия
|
0,7
|
|
16
|
Забайкальский край
|
0,6
|
|
17
|
Новосибирская область
|
0,5
|
|
18
|
Ростовская область
|
0,4
|
|
19
|
Республика Саха (Якутия)
|
0,4
|
Примечание: в расчет принято количество протоколов, составленных только должностными лицами территориальных органов Федеральной службы, без учета материалов, поступивших из органов внутренних дел и прокуратуры.
Внесение представлений в единичных случаях осуществляют управления Федеральной службы по субъектам Российской Федерации, указанные в таблице 8.
Таблица 8
СВЕДЕНИЯ
О ВЫНЕСЕННЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЯХ ПО НЕКОТОРЫМ УПРАВЛЕНИЯМ
РОСПОТРЕБНАДЗОРА В 2008 ГОДУ
|
N п/п
|
Управления по субъектам РФ
|
Количество составленных протоколов об административных правонарушениях
|
Количество вынесенных представлений
|
|
1
|
Республика Алтай
|
3794
|
1
|
|
2
|
Астраханская область
|
2986
|
3
|
|
3
|
Республика Калмыкия
|
1895
|
1
|
|
4
|
Курганская область
|
4770
|
6
|
|
5
|
Липецкая область
|
5269
|
1
|
|
6
|
Псковская область
|
2753
|
2
|
|
7
|
Тюменская область
|
2939
|
3
|
|
8
|
Ямало-Ненецкий АО
|
1500
|
1
|
|
9
|
Ярославская область
|
2446
|
6
|
Ряд территориальных органов Федеральной службы в своей деятельности такую меру административного воздействия, как внесение представлений, предусмотренных статьей 29.13 КоАП, не применяют вовсе - управления по: республикам Северная Осетия, Тыва, Хакасия, Чечня; по Приморскому краю, Ненецкому и Чукотскому АО; по Ивановской, Ульяновской областям.
Таким образом, лишь незначительное количество управлений Роспотребнадзора в субъектах Российской Федерации принимают меры по предупреждению совершения административных правонарушений. В подавляющем большинстве регионов такие меры территориальными органами Федеральной службы должным образом не принимаются.
В связи с вышеизложенным руководителям управлений Федеральной службы по субъектам Российской Федерации следует уделять повышенное внимание исполнению полномочий, предусмотренных КоАП и направленных на предупреждение совершения новых административных правонарушений, в частности, связанных с внесением представлений в соответствующие организации и должностным лицам о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
В связи с неисполнением вышеуказанных представлений судом было рассмотрено 276 дел, при этом в 75% процентах случаев лица, виновные в непринятии по представлению мер, были привлечены к административной ответственности, установленной статьей 19.6 КоАП.
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области