ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 марта 2020 г. N АКПИ19-1029
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Союз-Телеком" о признании недействующими пунктов 2 и 10 Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. N 238, и Приложения N 1 к ней (Таксы (ТХ) для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при загрязнении, порче и уничтожении плодородного слоя почв),
установил:
приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. N 238 утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды (далее - Методика). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 7 сентября 2010 г., регистрационный номер 18364, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 4 октября 2010 г., N 40.
Пунктом 2 Методики установлено, что данной методикой исчисляется в стоимостной форме размер вреда, причиненный почвам, как компоненту природной среды, сформировавшемуся на поверхности земли, состоящему из минеральных веществ горной породы, подстилающей почву, органических веществ, образовавшихся при разложении отмерших остатков животных и растений, воды, воздуха, живых организмов и продуктов их жизнедеятельности, обладающему плодородием, в результате их загрязнения, порчи, уничтожения плодородного слоя почвы.
В соответствии с пунктом 10 исчисление в стоимостной форме размера вреда в результате порчи почв при перекрытии ее поверхности, возникшего при перекрытии искусственными покрытиями и (или) объектами (в том числе линейными), осуществляется по формуле:
УЩперекр = S x Kr x Kисп x Тх, (5)
где:
УЩперекр - размер вреда (руб.);
S - площадь участка, на котором обнаружена порча почв (кв. м);
Kr - показатель, учитывающий глубину загрязнения, порчи почв при перекрытии ее поверхности искусственными покрытиями и (или) объектами (в том числе линейными), определяется в соответствии с пунктом 7 Методики;
Kисп - показатель, учитывающий категорию земель и вид разрешенного использования земельного участка, который определяется в соответствии с пунктом 8 Методики;
Тх - такса для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при порче почв определяется согласно приложению 1 к Методике (руб./кв. м).
Приложением N 1 к Методике установлены таксы (Тх) для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при загрязнении, порче и уничтожении плодородного слоя почв (далее - Приложение N 1).
Названные пункты Методики и Приложение N 1 действуют в редакции приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 11 июля 2018 г. N 316, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 21 сентября 2018 г., регистрационный номер 52210, размещенного на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 24 сентября 2018 г.
Общество с ограниченной ответственностью "Союз-Телеком" (далее также - ООО "Союз-Телеком", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением (с учетом уточнения исковых требований) о признании недействующими пунктов 2 и 10 Методики и Приложения N 1, ссылаясь на противоречие оспариваемых норм части 2 статьи 6, статье 15, части 3 статьи 17, статье 19, статьям 34, 35, 36, 46, 54, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, статьям 15, 308.3, 1064, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 12 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 77, 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Оспариваемые положения, по мнению административного истца, содержат правовую неопределенность, выражающуюся в смешении понятий "порча" и "уничтожение", и позволяют привлекать к ответственности лиц без учета допустимого воздействия на окружающую среду, что не соответствует требованиям статей 77, 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды", а также допускают возможность несоразмерного привлечения к ответственности в виде возмещения вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды.
Как указывает административный истец, 28 ноября 2016 г. Общество было привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением административного наказания в размере 40 000 рублей в связи с невыполнением общих требований при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова, являющихся обязательными для соблюдения всеми юридическими и физическими лицами. Это стало основанием для обращения Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Кировской области и Удмуртской Республике в арбитражный суд с исковым заявлением о взыскании с Общества вреда, причиненного почвам как объекту окружающей среды, в размере 2 400 000 рублей. Расчет размера вреда был осуществлен в соответствии с Методикой. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16 октября 2018 г. иск удовлетворен. Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 февраля 2019 г. указанное решение оставлено без изменения. Административный истец полагает, что размер присужденного вреда не зависит от размера и значимости последствий, поскольку понятия "порча" и "уничтожение" в оспариваемом акте не разделены.
В судебном заседании представитель ООО "Союз-Телеком" З. поддержал заявленные требования.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в возражениях на административное исковое заявление указали, что Методика утверждена компетентным органом в установленном законом порядке, оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав административного истца.
В судебном заседании представитель Минприроды России П. поддержала изложенные в письменных возражениях правовые позиции и просила в удовлетворении заявленных требований отказать.
Выслушав объяснения представителя административного истца З., возражения представителя административного ответчика Минприроды России П., исследовав материалы дела, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Определяя правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в статье 3 предусматривает, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов, установленных данной статьей, в том числе принципов платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде, ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.
Согласно статье 77 названного федерального закона юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством (пункт 1).
Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3).
Согласно подпункту 5.2.47 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219, Минприроды России утверждает таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (на момент принятия Методики действовало Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404).
Оспариваемый нормативный правовой акт издан Минприроды России во исполнение полномочия, возложенного на него Правительством Российской Федерации. Соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта и полномочия административного ответчика по его изданию ранее были предметом проверки Верховного Суда Российской Федерации, о чем имеются вступившие в законную силу решения от 8 апреля 2015 г. N АКПИ15-75 и от 19 марта 2018 г. N АКПИ18-113.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения его в действие.
Регулируя отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в статье 12 устанавливает, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
В силу статьи 39.35 Земельного кодекса Российской Федерации в случае, если использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений на использование земель или земельных участков привело к порче либо уничтожению плодородного слоя почвы в границах таких земель или земельных участков, лица, которые пользовались такими землями или земельными участками, обязаны: привести такие земли или земельные участки в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием; выполнить необходимые работы по рекультивации таких земель или земельных участков.
В соответствии со статьей 42 названного кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.
Почва, являясь компонентом природной среды, призвана обеспечивать благоприятные условия для существования жизни на Земле (статья 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды").
Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда (абзац первый пункта 1 статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды").
Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (абзац второй пункта 1 статьи 78 указанного закона).
В соответствии с пунктом 1 Методики данная методика предназначена для исчисления в стоимостной форме размера вреда, нанесенного почвам в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также при возникновении аварийных и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Методикой исчисляется в стоимостной форме размер вреда, причиненный почвам как компоненту природной среды, сформировавшемуся на поверхности земли, состоящему из минеральных веществ горной породы, подстилающей почвы, органических веществ, образовавшихся при разложении отмерших остатков животных и растений, воды, воздуха, живых организмов и продуктов их жизнедеятельности, обладающему плодородием, в результате их загрязнения, порчи, уничтожения плодородного слоя почвы (пункт 2).
Действующее земельное и природоохранное законодательство Российской Федерации не разделяет понятия "порча" и "уничтожение" почв для целей определения в стоимостной форме размера вреда, нанесенного почвам, и не указывает на необходимость такого регулирования нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
Устанавливая стоимостной критерий для определения причиненного почвам вреда, Методика предусматривает способы исчисления причиненного почве вреда в зависимости от обстоятельств и характера причиненного вреда.
Пунктом 10 Методики установлена формула, в соответствии с которой исчисляется размер вреда, причиненного почве в результате ее порчи при перекрытии ее поверхности искусственными покрытиями и (или) объектами (в том числе линейными). Расчет размера вреда по данной формуле включает показатели, характеризующие размер площади участка, на котором обнаружена порча почвы, показатель, учитывающий глубину загрязнения или порчи почвы, показатель, учитывающий категорию и вид разрешенного использования земельного участка, а также таксу для исчисления размера вреда. Таксы для исчисления размера вреда, причиненного почвам, приведены в Приложении N 1 к Методике.
При этом пунктом 12 Методики определена формула исчисления в стоимостной форме размера вреда в результате уничтожения плодородного слоя почвы, в которую включаются следующие показатели: площадь участка, на котором обнаружено уничтожение плодородного слоя почвы; категория земель и вид разрешенного использования земельного участка, который определяется в соответствии с пунктом 8 Методики; такса для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при уничтожении плодородного слоя почв согласно Приложению N 1 к Методике.
Таким образом, доводы административного истца о том, что в Методике не разделены понятия "порча" почвы и "уничтожение" плодородного слоя почвы, свидетельствующие о неопределенности содержания правовой нормы, являются несостоятельными и не основаны на нормах действующего законодательства.
По смыслу приведенных выше норм материального права сам факт порчи и уничтожения плодородного слоя почвы предполагает негативное воздействие на земли и почву и причинение вреда почве как сложному объекту окружающей среды, включающему множество взаимодействующих компонентов, в том числе воздуха, воды и живых организмов, а значит, в любом случае нарушает естественные плодородные и иные свойства почвы.
Приведение земли или земельных участков в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием, выполнение необходимых работ по рекультивации таких земель или земельных участков в силу природных особенностей не означают восстановление нарушенного состояния окружающей среды. На лице, деятельность которого привела к уничтожению плодородного слоя почвы или иной порче земельного участка, лежит обязанность как привести земельный участок в первоначальное состояние, так и возместить вред, причиненный окружающей среде.
Именно невозможностью точного установления характера, степени и размера вреда, причиненного объекту окружающей среды, в том числе вреда, причиняемого почве, обусловлено возложение законодателем на правонарушителя обязанности возместить вред на основании утвержденных в установленном порядке такс и методик определения размера вреда окружающей среде.
Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21 декабря 2011 г. N 1743-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Ува-молоко" на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 69 Водного кодекса Российской Федерации, пунктом 3 статьи 77, пунктом 1 статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды", окружающая среда, будучи особым объектом охраны, обладает исключительным свойством самостоятельной нейтрализации негативного антропогенного воздействия, что в значительной степени осложняет возможность точного расчета причиненного ей ущерба.
Довод административного истца о явной несоразмерности при привлечении Общества к ответственности в виде возмещения вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, на основании утвержденных в Приложении N 1 такс не основан на законе.
Особенности экологического ущерба, прежде всего неочевидность причинно-следственных связей между негативным воздействием на природную среду и причиненным вредом, предопределяют трудность или невозможность возмещения вреда в натуре и исчисления причиненного вреда и в силу этого - условность оценки его размера. Кроме того, ущерб, причиненный экологическим правонарушением, отличает сложность его проявлений: он включает, как следует в том числе из статьи 42 Конституции Российской Федерации, экологический вред окружающей среде, вред, причиняемый здоровью человека (социальный вред), и вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности (экономический вред) (пункт 3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П).
Особые характеристики вреда, причиненного окружающей среде, который не поддается в полной мере объективной оценке (в частности, по причине отдаленности во времени последствий правонарушения), влекут и применение особого, условного метода определения его размера.
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет; в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия в том числе по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот (подпункт 6 пункта 1 статьи 13, статья 42 и пункт 3 статьи 76).
В то же время осуществление мер по рекультивации нарушенного земельного участка преимущественно направлено на поверхностное устранение возникших в результате нарушения негативных последствий для земель сельскохозяйственного назначения. Реальная стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды может значительно превышать стоимость работ по рекультивации нарушенных земель. При определении полного экологического вреда учету подлежат не только затраты на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери, которые в силу своих особенностей невосполнимы и (или) трудновосполнимы, в том числе по причине отдаленности во времени последствий правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Восстановление нарушенного состояния окружающей среды осуществляется после ликвидации последствий загрязнения окружающей среды и не тождественно данной процедуре.
Таким образом, проведение только одной рекультивации не является способом полного возмещения причиненного экологического вреда, а является лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2016 г. N 225-О).
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (статьи 77 и 78) предусматривает, что вред окружающей среде возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления его размера. Хотя исчисление размера вреда посредством такс и методик позволяет получить лишь приблизительную оценку причиненного почвам ущерба, такой подход снижает издержки, связанные с определением ущерба, причиненного почве как объекту охраны окружающей среды при загрязнении, порче и уничтожении плодородного слоя почв.
Правовое регулирование, основанное на применении стандартных формул для исчисления размера вреда окружающей среде, которое вместе с тем освобождает государство как собственника специфического имущественного объекта от доказывания размера причиненного ему ущерба, отвечает природе соответствующих правоотношений.
Таким образом, Методика и Приложение N 1, содержащие лишь отсылку к таксам и методикам как форме исчисления размера вреда, причиненного почвам вследствие нарушения природоохранного законодательства, при том, что такой размер, будучи величиной условной, поддается лишь приблизительному исчислению, не противоречат действующему законодательству Российской Федерации.
Необоснованны доводы административного истца о явной несоразмерности такс, установленных в Приложении N 1, поскольку указанные таксы не являются произвольными. Кроме того, такса - условная единица оценки ущерба, и каких-либо критериев именно к форме ее выражения закон не содержит, к тому же отсутствуют какие-либо иные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, которыми бы устанавливался иной размер такс.
Нормы Конституции Российской Федерации, на которые ссылается административный истец в обоснование заявленных требований, непосредственно не регулируют вопросы расчета размера ущерба, причиненного окружающей среде.
Статьи 15, 308.3, 1064 и 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливают общие правила возмещения убытков и основания ответственности за причинение вреда, при этом положения Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливают обязанность полного возмещения вреда окружающей среде лицом, причинившим такой вред, в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления его размера.
С доводами представителя административного истца о том, что таксы исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный почвам, не могут превышать фактических (номинальных) затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, суд согласиться не может.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда. Таким законом и является Федеральный закон "Об охране окружающей среды", в пункте 3 статьи 77 которого установлено, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной или иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками.
Следовательно, возмещение вреда, причиненного почвам вследствие нарушения природоохранного законодательства, по утвержденным в установленном порядке таксам и методикам является повышенной имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским законодательством, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, причиненного природной среде.
Ссылка административного истца на пункт 1 статьи 78 названного выше закона не свидетельствует о возможности производства расчета размера причиненного вреда как в соответствии с утвержденными таксами и методиками, так и исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, поскольку норма статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды" регламентирует порядок определения размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, тогда как пункт 3 статьи 77 данного закона непосредственно определяет порядок возмещения вреда окружающей среде, причиненного субъектом хозяйственной деятельности. Поскольку спорные отношения прямо урегулированы пунктом 3 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды", то, по общему правилу, положения данной нормы и подлежат применению в рассматриваемом случае.
Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с установленным в соответствии с законом правовым регулированием и к отстаиванию позиции о нарушении своих прав в порядке иного судопроизводства, что не может являться правовым основанием для удовлетворения иска.
В силу действующего законодательства разрешение таких вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.
Вынесенные в отношении административного истца судебные акты, постановленные при наличии фактических обстоятельств конкретного дела, не могут служить основанием для признания оспариваемых положений недействующими в порядке абстрактного нормоконтроля. Их оценка не может быть дана Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении административных дел по правилам административного судопроизводства.
При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают прав административного истца в упоминаемых им аспектах.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Союз-Телеком" о признании недействующими пунктов 2 и 10 Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. N 238, и Приложения N 1 к ней (Таксы (ТХ) для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при загрязнении, порче и уничтожении плодородного слоя почв), отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области