ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 февраля 2016 г. N АКПИ15-1434
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,
при секретаре П.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании недействующими абзацев второго - восьмого пункта 34, абзаца второго пункта 38 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 22 апреля 2013 г. N 214,
установил:
приказом Федеральной миграционной службы от 22 апреля 2013 г. N 214 утвержден Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации (далее - Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 января 2014 г., регистрационный N 31076, и опубликован 7 июля 2009 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Пунктом 34 Административного регламента установлено, что заявление и документы к рассмотрению не принимаются: если нарушены требования к форме и содержанию заявления (абзац второй); при наличии фактических ошибок в указанных заявителем персональных данных (абзац третий); если отсутствуют документы, представление которых предусмотрено Административным регламентом, за исключением подачи заявления в электронной форме с использованием единого портала (абзац четвертый); если представленные документы не соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям (абзац пятый); если иностранный гражданин удостоверяет свою личность документом, выданным в связи с его служебной или профессиональной деятельностью, в том числе паспортом моряка, или документом, срок действия которого менее 6 месяцев, или недействительным документом (абзац шестой); если исчерпана квота, утвержденная Правительством Российской Федерации для соответствующего субъекта Российской Федерации (абзац седьмой); если заявитель находится на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка пребывания (проживания) (абзац восьмой); если иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не предъявил документ, удостоверяющий личность, и отсутствует информация об уплате им государственной пошлины за выдачу разрешения (абзац девятый).
Согласно пункту 38 Административного регламента государственная услуга не предоставляется: если в отношении заявителя было принято решение об отказе в выдаче разрешения либо принято решение об аннулировании разрешения и не истек один год со дня принятия указанного решения (абзац второй); если в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах отсутствуют сведения об уплате заявителем государственной пошлины (в случае, если квитанция об уплате государственной пошлины не представлена им по собственной инициативе) (абзац третий).
Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев второго - восьмого пункта 34 Административного регламента как допускающих отказ в приеме к рассмотрению заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, в нарушение требований статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ) и части 4 статьи 6.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ); абзаца второго пункта 38 Административного регламента, как противоречащего статье 6.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ и создающего угрозу нарушения его прав на повторное обращение с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации в случае принятия в отношении его решения об отказе в выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации.
В обоснование своего требования административный истец указал, что он является гражданином Узбекистана, прибыл в Российскую Федерацию 31 мая 2015 г. в порядке, не требующем получения визы, поскольку с 20 марта 2015 г. состоит в зарегистрированном браке с гражданкой Российской Федерации Б 31 июля 2015 г. инспектор Калининского районного отдела Управления Федеральной миграционной службы России по Санкт-Петербургу отказал ему в приеме документов на получение разрешения на временное проживание в Российской Федерации вне квоты, установленной на 2015 год, сославшись на пункт 34 Административного регламента, поскольку, по мнению инспектора, Б. находился на территории Российской Федерации без законных на то оснований.
Административный истец и его представитель Т., извещенные о времени и месте судебного разбирательства в установленном законом порядке, в судебное заседание не явились.
Федеральная миграционная служба (далее - ФМС России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменных возражениях указали, что Административный регламент издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права и законные интересы административного истца.
Обсудив доводы административного истца, выслушав возражения представителей ФМС России О. и Ш. и возражения представителя Минюста России К., проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.
Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ.
В силу пункта 8 статьи 6 этого закона порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ) установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.
Пунктом 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 (далее - Правила), предусмотрено, что регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с Положением о Федеральной миграционной службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. N 711, ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции (пункт 1), осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности (подпункт 2.2); руководитель ФМС России издает нормативные правовые акты службы, в том числе с руководителями других федеральных органов исполнительной власти (подпункт 10.2).
Таким образом, Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной компетенции и устанавливает стандарт и порядок предоставления территориальными органами ФМС России и их структурными подразделениями государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации.
Статьей 14 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ, закрепляющей требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги, установлено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 7), а также исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 8).
Оспариваемый административным истцом пункт 34 Административного регламента содержится в разделе, устанавливающем исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, а пункт 38 Административного регламента содержится в разделе, устанавливающем исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги.
Пункт 2 Административного регламента к числу заявителей относит иностранного гражданина или лицо без гражданства, достигшее 18-летнего возраста, законно находящееся на территории Российской Федерации, обратившееся в территориальный орган ФМС России по месту предполагаемого проживания с заявлением о выдаче разрешения, в том числе в отношении получающего разрешение совместно с ним иностранного гражданина, не достигшего 18-летнего возраста, или признанного недееспособным или ограниченным в дееспособности, родителем, усыновителем, опекуном или попечителем которого он является.
Под законно находящимся в Российской Федерации иностранным гражданином Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ понимает лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации (статья 2).
Пунктом 2 статьи 5 этого закона установлено, что временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, установленного данным законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо имеются иные основания, указанные в данном пункте, для продления срока временного пребывания.
Подпунктом 14 пункта 1 статьи 7 поименованного закона установлено, что разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин прибыл в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и не представил в установленный срок документы, указанные в подпункте 1 пункта 5 статьи 6.1 данного закона.
Статьей 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ) закреплено, что иностранный гражданин или лицо без гражданства, въехавшие на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, либо не имеющие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо утратившие такие документы и не обратившиеся с соответствующим заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо уклоняющиеся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, а равно нарушившие правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации, являются незаконно находящимися на территории Российской Федерации и несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Поименованное в абзаце восьмом пункта 34 Административного регламента основание для отказа в приеме заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, предусматривающее отказ в принятии заявления и документов к рассмотрению, если заявитель находится на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка пребывания (проживания), согласуется с приведенными выше нормами закона, поскольку соотносит оказание государственной услуги только иностранным гражданам или лицам без гражданства законно находящимся на территории Российской Федерации.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ предусматривает выдачу разрешения на временное проживание иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации, а также и без ее учета (пункты 1 и 3 статьи 6, пункт 1 статьи 6.1).
Исключение составляют иностранные граждане, указанные в пункте 3 статьи 6 этого закона, в частности состоящие в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации (подпункт 4).
Закрепленное в абзаце седьмом пункта 34 Административного регламента основание для отказа в приеме заявления и документов, если исчерпана квота, утвержденная Правительством Российской Федерации для соответствующего субъекта Российской Федерации, полностью соответствует приведенным положениям Закона.
Довод административного истца о том, что оспариваемое положение допускает отказ в приеме заявления и документов иностранному гражданину, имеющему право на получение разрешения на временное проживание без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты, является несостоятельным, поскольку данное положение содержит требования к иностранным гражданам, обратившимся за получением государственной услуги - разрешением на временное проживание в пределах установленных квот.
Не противоречит данная норма и пункту 2 статьи 6 поименованного закона, предусматривающему, что квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
Административным регламентом закреплено, что для получения разрешения иностранный гражданин подает в территориальный орган ФМС России по месту предполагаемого проживания либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего проживания, в том числе документ, удостоверяющий личность (пункт 19.3).
Согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.
Статья 11 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" относит к основаниям для пропуска лиц через Государственную границу Российской Федерации наличие действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации (часть вторая).
В силу требований части второй статьи 6 и части первой статьи 24 Федерального закона Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, если иное не предусмотрено этим законом, международным договором Российской Федерации или указами Президента Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ установлено, что территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по заявлению, поданному в указанный орган временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина, в шестимесячный срок выдает иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче такого разрешения.
Оспариваемое административным истцом нормативное предписание абзаца шестого пункта 34 Административного регламента, закрепляющее основание для отказа в приеме заявления и документов, если иностранный гражданин удостоверяет свою личность документом, выданным в связи с его служебной или профессиональной деятельностью, в том числе паспортом моряка, или документом, срок действия которого менее 6 месяцев, или недействительным документом, направлено на реализацию требований приведенных законоположений и выявление обстоятельств, препятствующих выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в Российской Федерации, и в связи с этим не противоречит действующему законодательству.
Наличие документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, действующего в течение срока, установленного данной нормой, - не менее 6 месяцев, обусловлено сроком, предусмотренным пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ, в течение которого территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции выдает иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче такого разрешения. Срок действия самого документа данное оспариваемое предписание не устанавливает.
В целях реализации пункта 8 статьи 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ, определяющего, что порядок выдачи разрешения на временное проживание, форма заявления о выдаче разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением, а также порядок подачи заявления в электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, утверждаются федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции, ФМС России в Административном регламенте установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителю, способы их получения заявителем, в том числе в электронной форме, и утверждена форма заявления о выдаче разрешения на временное проживание.
Закрепляя в абзацах втором - пятом пункта 34 Административного регламента основания для отказа в приеме заявления и документов: если нарушены требования к форме и содержанию заявления, при наличии фактических ошибок в указанных заявителем персональных данных, если отсутствуют документы, представление которых предусмотрено Административным регламентом, за исключением подачи заявления в электронной форме с использованием единого портала и если представленные документы не соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям, ФМС России действовала в рамках предоставленных полномочий. Какие-либо иные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, которым бы противоречили оспариваемые положения, отсутствуют.
Не могут быть признаны обоснованными утверждения административного истца о противоречии приведенных положений статье 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ.
Данным федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Установленный этим законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (статья 1).
Правоотношения, связанные с предоставлением государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, регулируются Административным регламентом, а также нормативными правовыми актами, названными в пункте 18 Административного регламента. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ к числу таких актов не относится.
Пунктом 6 статьи 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ установлено, что в случае, если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание либо ранее выданное ему разрешение на временное проживание было аннулировано, он вправе повторно в том же порядке подать заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание не ранее чем через один год со дня отклонения его предыдущего заявления о выдаче разрешения на временное проживание либо аннулирования ранее выданного ему разрешения на временное проживание.
Приведенная в абзаце втором пункта 38 Административного регламента норма о том, что государственная услуга не предоставляется, если в отношении заявителя было принято решение об отказе в выдаче разрешения либо принято решение об аннулировании разрешения и не истек один год со дня принятия указанного решения, полностью соответствует приведенным выше положениям закона.
Статья 6.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ, которой, по мнению административного истца, противоречит абзац второй пункта 38 Административного регламента, не регулирует отношения, связанные с повторным обращением с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание.
Поскольку оспариваемые положения Административного регламента не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Б. о признании недействующими абзацев второго - восьмого пункта 34, абзаца второго пункта 38 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 22 апреля 2013 г. N 214, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.М.НАЗАРОВА
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области