Статья 205 АПК РФ. Судебное разбирательство по делам о привлечении к административной ответственности

Комментарии к ст. 205 АПК РФ

1. АПК унифицирует сроки рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности со сроками рассмотрения дел, указанными в ст. 29.6 КоАП. Поскольку КоАП не содержит положений о порядке исчисления предусмотренных в нем сроков, арбитражные суды руководствуются теми нормативными предписаниями, которые предусмотрены гл. 10 АПК.

Иной, чем установленный ч. 1 ст. 205 АПК, срок рассмотрения дела предусмотрен ч. 5 ст. 29.6 КоАП - дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено судьей не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. К административным правонарушениям, подведомственным арбитражным судам, за совершение которых может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, относятся правонарушения, предусмотренные ч. ч. 2 и 3 ст. 9.4, ч. ч. 1 и 3 ст. 9.5, ч. 3 ст. 9.5.1, ч. 4 ст. 14.1, ч. 3 ст. 14.43, ч. 6 ст. 19.5 КоАП. Если при возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном указанными статьями, административный орган применил к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю такую меру обеспечения производства по делу, как временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП), дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде в течение семи суток с момента фактического прекращения деятельности.

2. В соответствии с ч. 3 ст. 121 АПК арбитражный суд вправе известить или вызвать лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи. Необходимые для уведомления контактные телефоны лица, привлекаемого к административной ответственности, могут содержаться в заявлении и приложенных к нему материалах.

При извещении с использованием указанных средств связи адресату должны быть сообщены все сведения, предусмотренные ч. 2 ст. 121 АПК (см. п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 10).

3. Часть 2 ст. 205 АПК аналогична по своему содержанию ч. 2 ст. 29.6 КоАП, за тем лишь исключением, что с ходатайством может обратиться не только лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении (его законный представитель или представитель), или потерпевший (его представитель), но и административный орган (прокурор), возбудивший дело об административном правонарушении.

4. Лицами, участвующими в деле о привлечении к административной ответственности, являются:

1) лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель или должностное лицо. В отношении юридического лица извещение должно быть направлено законному представителю юридического лица, в качестве которого выступает руководитель юридического лица либо иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ст. 25.4 КоАП), в том числе в тех случаях, когда дело рассматривается по месту нахождения территориально обособленного филиала или представительства юридического лица. В судебном заседании от имени юридического лица может участвовать его представитель (юрисконсульт, адвокат, иное лицо), уполномоченный в установленном порядке (ст. 61 АПК) и выполняющий функцию защитника лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.5 КоАП);

2) административный орган (должностное лицо) или прокурор, возбудившие дело об административном правонарушении и направившие заявление в арбитражный суд. КоАП не относит данную категорию субъектов к участникам производства по делам об административных правонарушениях, однако после обращения в арбитражный суд они становятся участниками административного судопроизводства, реализуя процессуальные права и обязанности стороны в арбитражном процессе (ст. 53 АПК);

3) потерпевший, т.е. физическое или юридическое лицо, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред (ст. 25.2 КоАП). Сведения о потерпевшем могут содержаться в протоколе об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП) или в иных прилагаемых к протоколу документах. Если сведения о потерпевшем имеются в материалах дела, арбитражный суд обязан известить его о времени и месте судебного заседания. Потерпевший вправе непосредственно обратиться в арбитражный суд с ходатайством допустить его к участию в деле в порядке, установленном ст. 51 АПК (так, ВАС РФ в Определении от 07.07.2008 N 7152/08 по делу N А72-6079/07-8/229 указал, что сам по себе факт непризнания юридического лица потерпевшим со стороны административного органа не может лишать его права на судебную защиту, гарантированного ст. 47 Конституции РФ и ст. 4 АПК).

Процессуальный статус потерпевшего, его права и обязанности в административном судопроизводстве регулируются ст. 25.2 КоАП и ст. 51 АПК. Непривлечение арбитражным судом потерпевшего к участию в деле, если сведения о нем имеются в протоколе об административном правонарушении или иных материалах дела либо при его непосредственном обращении в суд, является безусловным основанием для отмены судебного акта (см., например, Постановления ФАС Московского округа от 14.03.2006, 06.03.2006 N КА-А41/305-06 по делу N А41-К2-18935/05). В то же время, если лицо в ходе административного производства не было привлечено к участию в деле в качестве потерпевшего, суд вправе привлечь такое лицо к участию в деле с учетом всех обстоятельств дела (см.: Постановление ВС РФ от 27.10.2016 N 302-АД16-10896 по делу N А33-14838/2015);

4) свидетели (ст. 25.6 КоАП, ст. 56 АПК), эксперты (ст. 25.9 КоАП, ст. 55 АПК), переводчики (ст. 25.10 КоАП, ст. 57 АПК) в административном судопроизводстве также имеют смешанный процессуально-правовой статус, устанавливаемый КоАП и АПК. Их участие в арбитражном процессе может происходить либо после того, как они уже стали участниками производства по делам об административных правонарушениях, либо впервые по ходатайству заявителя или заинтересованного лица, либо по решению суда.

Иные участники производства по делам об административных правонарушениях - понятой (ст. 25.7 КоАП), специалист (ст. 25.8 КоАП) могут быть участниками арбитражного процесса только в качестве свидетелей по делу (ст. 56 АПК).

5. Подготовка к судебному разбирательству по данной категории дел также имеет свои особенности, учитывая сокращенные сроки их рассмотрения. Необходимость осуществления конкретных действий по подготовке дела к судебному разбирательству определяется судьей. Поэтому в определении о принятии заявления и о подготовке дела к судебному разбирательству может быть указано не только на действия по подготовке, предусмотренные ст. 135 АПК, которые надлежит совершить лицам, участвующим в деле, сроки их совершения, но также и на время и место проведения судебного разбирательства (см. п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ N 10).

Подготовка дела к судебному разбирательству осуществляется в соответствии со ст. 135 АПК с особенностями, установленными в ст. ст. 29.1 - 29.4 КоАП. Отдельные нормативные предписания ст. 29.4 КоАП не применяются арбитражными судами в силу их несовместимости с правилами административного судопроизводства либо применяются в ином процессуальном порядке или в иной процессуальной форме. Так, например, арбитражный суд при подготовке дела к судебному разбирательству не вправе вынести решение об отказе в привлечении к административной ответственности, если из материалов дела с очевидностью вытекает наличие таких обстоятельств, исключающих производство по делу, как отсутствие события или состава административного правонарушения, действие лица в состоянии крайней необходимости, отмена закона, установившего административную ответственность, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению и доказыванию в ходе судебного заседания. Из всех перечисленных в ст. 24.5 КоАП обстоятельств только смерть индивидуального предпринимателя или должностного лица является основанием для вынесения при подготовке дела к судебному разбирательству определения о прекращении производства по делу на основании п. 6 ч. 1 ст. 150 АПК. Такое определение одновременно влечет за собой прекращение производства по делу об административном правонарушении (п. 8 ч. 1 ст. 24.5 КоАП).

Установив в ходе подготовки дела к судебному разбирательству неподведомственность дела арбитражному суду, суд выносит определение о прекращении производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК, а не о направлении материалов дела по подведомственности на основании п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП, за исключением установления факта неподсудности дела арбитражному суду, влекущего за собой передачу дела на рассмотрение другого арбитражного суда того же уровня (ст. 39 АПК).

Из предусмотренных ст. ст. 29.1 - 29.4 КоАП видов решений арбитражный суд в ходе подготовки дела к судебному разбирательству вправе:

- вынести определение об истребовании у административного органа дополнительных доказательств, о назначении экспертизы;

- вынести определение о вызове участников административного судопроизводства, о признании явки представителя административного органа и (или) лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, обязательной.

Арбитражный суд разрешает вопросы отвода и самоотвода участников административного процесса в порядке, установленном ст. 25 АПК, при этом основания для принятия решений об отводе и о самоотводе применительно к данной категории дел, помимо ст. ст. 21 - 23 АПК, дополнительно установлены ст. ст. 29.2, 25.12 КоАП.

6. Возможность рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности в отсутствие лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, предусмотрена также ст. 25.1 КоАП при условии, что их явка не является обязательной в силу закона или решения суда. Необходимость признать явку участников административного процесса обязательной возникает у суда в тех случаях, когда в материалах дела имеются противоречивые объяснения законного представителя (представителя) юридического лица или индивидуального предпринимателя, данные в ходе производства по делу об административном правонарушении, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, отказалось от участия в составлении протокола об административном правонарушении, от дачи объяснений в ходе административного расследования, когда в материалах дела имеются документы административного расследования, содержащие взаимоисключающие сведения об обстоятельствах совершения правонарушения.

В случае неявки в судебное заседание лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, если его явка была признана судом обязательной, помимо возможности назначения такому лицу штрафа в порядке и в размере, установленных в гл. 11 АПК, арбитражный суд на основании ч. 3 ст. 29.4 КоАП вправе вынести определение о приводе законного представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя.

7. Регулируя порядок распределения бремени доказывания по делам о привлечении к административной ответственности, АПК учитывает требование основополагающего принципа любой публично-правовой ответственности - принципа презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП), согласно которому лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Не случайно АПК говорит о возможности арбитражного суда по своей инициативе истребовать доказательства по делу у административного органа, а не у лица, привлекаемого к административной ответственности. В то же время, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, приводит доводы своей невиновности, опровергающие данные административного органа, оно обязано доказать эти обстоятельства (ч. 1 ст. 65 АПК). Таким образом, отсутствие обязанности доказывать свою невиновность не означает отсутствие обязанности доказывать обстоятельства, опровергающие доказательства, представленные административным органом. Подобное регулирование не исключает также право арбитражного суда предложить лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, представить доказательства, подтверждающие принятие данным лицом всех зависящих от него мер по недопущению административного правонарушения.

Полномочия арбитражного суда по истребованию доказательств у административного органа не ограничены возможностью истребовать только те доказательства, на основании которых им заявлено требование о привлечении к административной ответственности. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или по собственной инициативе арбитражный суд вправе истребовать у административного органа и иные доказательства, в том числе свидетельствующие о невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности.

8. Предмет и средства доказывания по делам о привлечении к административной ответственности установлены ст. ст. 26.1, 26.2 КоАП и ч. 6 ст. 205 АПК. В предмет доказывания по любому делу об административном правонарушении входят:

1) событие административного правонарушения - фактические противоправные действия (бездействие), совершенные в определенное время, в определенном месте, определенным способом, с использованием определенных средств. Очень важно установить, являются противоправные действия (бездействие) одним (единичным) правонарушением (длящимся или продолжаемым) или образуют ряд самостоятельных административных правонарушений. Выявляя наличие или отсутствие события административного правонарушения, арбитражный суд одновременно устанавливает основания для составления протокола об административном правонарушении в соответствии с требованиями ст. 28.1 КоАП. Для длящихся административных правонарушений очень важно установить день обнаружения правонарушения должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении (возбудить дело об административном правонарушении), поскольку именно с этого дня начинает течь срок давности привлечения к административной ответственности (ч. 2 ст. 4.5 КоАП), - днем обнаружения длящегося правонарушения является день, когда уполномоченное должностное лицо выявило признаки события административного правонарушения (день составления (подписания) акта контрольной проверки, день получения результатов экспертизы, день получения документов, свидетельствующих о противоправных действиях, и т.п.);

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель либо лицо, несущее административную ответственность за совершенные противоправные действия (бездействие) на основании ст. 2.10 КоАП. Арбитражный суд обязан не просто установить факт совершения тех или иных противоправных действий или бездействия, но и установить, что эти действия (бездействие) совершены именно тем лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении.

Применительно к административной ответственности юридических лиц (а в ряде случаев и индивидуальных предпринимателей) фактические противоправные действия (бездействие) совершаются должностными лицами и иными служащими, выполняющими те или иные функции от имени юридического лица или индивидуального предпринимателя:

- лицами, выполняющими функции и полномочия органов управления юридического лица;

- иными служащими юридического лица (индивидуального предпринимателя), на которых возложена обязанность по соблюдению тех или иных правил хозяйственной, предпринимательской и иной экономической деятельности;

- лицами, действующими от имени юридического лица на основании гражданско-правовых соглашений (договоров).

Противоправные действия указанных физических лиц образуют административные правонарушения юридических лиц, всегда связанные с деятельностью тех или иных служащих (представителей). При этом установление конкретных служащих юридического лица, совершивших или допустивших противоправные действия (бездействие), не входит в предмет доказывания по делу о привлечении к административной ответственности в арбитражном суде - достаточно установить, что та или иная публично-правовая обязанность юридическим лицом не была исполнена (не представлены документы, информация), что на территории юридического лица, в принадлежащих ему помещениях выявлены определенные противоправные действия, что совершенное правонарушение связано с использованием имущества юридического лица, принадлежащих ему транспортных средств, оборудования и т.п.

Устанавливая лицо, совершившее административное правонарушение, следует точно определить, обязано ли было юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) совершить конкретные действия или воздержаться от их совершения, возложена ли на него законом (иным нормативным правовым актом) обязанность выполнить определенные действия, обязано ли оно в данной конкретной ситуации совершить определенные действия, за неисполнение которых привлекается к административной ответственности;

3) виновность лица в совершении административного правонарушения - в тех случаях, когда индивидуальные предприниматели несут административную ответственность как физические лица, а также в тех случаях, когда они несут ответственность как юридические лица, их виновность определяется в соответствии с требованиями ст. 2.2 КоАП о формах вины в виде умысла или неосторожности. В отношении юридических лиц виновность устанавливается в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 2.1 КоАП - юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП.

Рассматривая дело об административном правонарушении, арбитражный суд в судебном акте не вправе указывать на наличие или отсутствие вины должностного лица или работника в совершенном правонарушении, поскольку установление виновности названных лиц не относится к компетенции арбитражного суда (см. п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ N 10).

ВАС РФ разъяснил арбитражным судам, что для определения вины юридических лиц необходимость устанавливать форму вины (ст. 2.2 КоАП) отсутствует даже в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, - в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (см. п. 16.1 Постановления Пленума ВАС РФ N 10).

Вина юридического лица в совершении административного правонарушения исключается, если будет установлено, что административное правонарушение произошло в силу чрезвычайных, объективно непредотвратимых обстоятельств, обстоятельств, которые не могли быть предвиденными или являлись объективно непреодолимыми для конкретного юридического лица. Эти обстоятельства могут быть связаны с деятельностью контрагентов юридического лица, с деятельностью должностных лиц и иных служащих юридического лица (например, при совершении ими преступлений против собственности юридического лица), с деятельностью государственных и муниципальных органов (их должностных лиц), принимавших необоснованные или незаконные решения в отношении прав и обязанностей юридического лица;

4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (ст. ст. 4.2 и 4.3 КоАП). Факт наличия или отсутствия данных обстоятельств должен найти отражение в решении арбитражного суда и оказать влияние на избрание судом вида и размера административного наказания. Необходимо обратить внимание на то, что перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, не является закрытым, и суд может признать смягчающими не указанные в данном перечне обстоятельства, за исключением обстоятельств, отягчающих административную ответственность;

5) характер и размер ущерба, причиненного правонарушением, входят в предмет доказывания только для материальных составов, предусматривающих в качестве признаков объективной стороны наличие материального ущерба;

6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП);

7) иные обстоятельства, в том числе влияющие на избрание вида и размера назначаемого судом административного наказания (ст. ст. 2.9, 4.1 КоАП). К ним относятся:

- обстоятельства, свидетельствующие о том, что административное правонарушение причинило (создало угрозу причинения) или не причинило существенный вред охраняемым общественным отношениям;

- обстоятельства, характеризующие имущественное и финансовое положение юридического лица (индивидуального предпринимателя).

9. Помимо указанных обстоятельств, в предмет доказывания по делу о привлечении к административной ответственности входит установление обстоятельств, свидетельствующих о соблюдении административным органом установленной КоАП процедуры привлечения лица к административной ответственности. В ходе проведения судебного разбирательства подлежат выяснению:

1) наличие полномочий должностного лица на составление протокола об административном правонарушении или вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. ст. 28.3 и 28.4 КоАП);

2) соблюдение установленного порядка возбуждения дела об административном правонарушении, в том числе наличие поводов и оснований для возбуждения дела, правомерность проведения контрольной проверки, в ходе которой было выявлено административное правонарушение, правомерность изданного предписания, за неисполнение которого лицо привлекается к административной ответственности, соблюдение прав лица, в отношении которого возбуждено дело, на защиту, правомерность проведения административного расследования;

3) соблюдение административным органом требований к форме и содержанию процессуальных документов, в том числе протокола об административном правонарушении, протоколов о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, иных документов, обосновывающих требование административного органа.

10. В предмет доказывания по делу о привлечении к административной ответственности входит также установление надлежащей нормативной основы административной ответственности, т.е. того факта, предусмотрена ли законом административная ответственность за данное административное правонарушение. Установление надлежащей нормативной основы административной ответственности предполагает выявление и уяснение содержания следующих положений:

1) нормативных предписаний, закрепляющих признаки состава административного правонарушения, - как правило, в статьях Особенной части КоАП содержатся не все признаки состава административного правонарушения, ряд из них содержится в Общей части КоАП;

2) нормативных предписаний регулятивного характера, возлагающих на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей юридические обязанности и (или) запреты, нарушение которых подпадает под диспозицию статьи Особенной части КоАП, - эти нормативные предписания содержатся в ФЗ, нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ;

3) наличия или отсутствия изменений (дополнений) нормативных предписаний, устанавливающих соответствующие запреты и обязанности после факта совершения противоправных действий с целью соблюдения требований действия законодательства об административных правонарушениях во времени (ст. 1.7 КоАП).

11. Обстоятельства или сведения, входящие в предмет доказывания по делу о привлечении к административной ответственности, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными процессуальными протоколами, предусмотренными КоАП, объяснениями лица, привлекаемого к административной ответственности, показаниями свидетелей (в том числе потерпевшего), заключениями эксперта, иными документами, показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (ст. 26.2 КоАП).

12. Порядок проведения судебного заседания в арбитражных судах также отличается от процедуры, установленной ст. 29.7 КоАП, поскольку в его основе лежит исковое производство и в полном объеме реализуется принцип состязательности. КоАП не устанавливает порядок исследования доказательств, не требует ведения протокола судебного заседания, не предусматривает прений сторон, не содержит норм, обеспечивающих порядок в судебном заседании, не устанавливает порядок окончания рассмотрения дела по существу. Следует также обратить внимание на то, что в судах общей юрисдикции свидетели, эксперт и переводчик предупреждаются об административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей (ст. 17.9 КоАП), а в арбитражном процессе - об уголовной ответственности.