См. Документы Центрального Банка Российской Федерации
ЗАЯВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ НА 2001 ГОД И НЕКОТОРЫХ
АСПЕКТАХ СТРАТЕГИИ НА СРЕДНЕСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ
I. Введение
1. В 1999 - 2000 годах происходило постепенное восстановление экономики после финансово - экономического кризиса 1998 года. Это явилось следствием значительного улучшения конкурентоспособности российских товаров на внешнем рынке, проведения взвешенной макроэкономической политики и благоприятной конъюнктуры на мировых рынках. Валовой внутренний продукт (ВВП) в реальном выражении увеличился в 2000 году на 7,7 процента, возросло положительное сальдо счета текущих операций платежного баланса, которое составило более 17 процентов ВВП, произошел существенный рост валовых международных резервов, инфляция снизилась до 20 процентов. Значительный объем бюджетных доходов привел к образованию первичного профицита федерального бюджета в размере 5 процентов ВВП. В то же время в последние месяцы 2000 года произошло замедление темпов экономического роста. Несмотря на снижение уровня инфляции в 2000 году, ее темпы в первые месяцы 2001 года повысились.
2. Относительно высокие цены на энергоносители на мировом рынке оказывают благоприятное воздействие на экономику, однако обеспечение экономического роста и макроэкономической стабильности требует принятия мер по улучшению инвестиционного климата, неотложного проведения структурных реформ. Правительство Российской Федерации разработало комплексную программу социально - экономического развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу (далее именуется - Комплексная программа) и план действий на период до конца 2001 года и на среднесрочную перспективу. Стратегической задачей социально - экономического развития является обеспечение значительного повышения доходов на душу населения, снижение уровня бедности и сокращение дифференциации доходов населения. Комплексная программа предусматривает осуществление мер по следующим основным направлениям:
а) укрепление макроэкономической стабильности;
б) создание благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности и улучшения инвестиционного климата;
в) осуществление структурных и институциональных преобразований в экономике;
г) повышение эффективности системы социальной поддержки.
3. Экономическая стратегия Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации нацелена на обеспечение устойчивого экономического роста, замедление темпов инфляции и снижение зависимости экономики от конъюнктурных факторов.
4. Правительство Российской Федерации и Банк России считают, что основными элементами улучшения инвестиционного климата являются укрепление и защита прав частной собственности, сокращение административного вмешательства в хозяйственную деятельность и развитие финансовых рынков и институтов. Ключевыми моментами в этой области будут введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации, совершенствование законодательства о банкротстве, антимонопольного законодательства, снижение барьеров для инвестирования в экономику, продолжение процесса приватизации государственных предприятий. Принципиально важным для этого является обеспечение безусловного исполнения законов и укрепление судебных институтов.
5. В промышленности будет проведена реформа естественных монополий путем их реструктуризации, развития конкуренции и повышения эффективности государственного регулирования. Будет ускорен процесс реструктуризации неконкурентоспособных предприятий (особенно в государственном секторе), получающих прямую или косвенную поддержку бюджетов разных уровней.
6. В области социальной политики Правительство Российской Федерации намерено усовершенствовать адресное направление средств на социальную защиту за счет перехода от скрытых субсидий и льгот для отдельных категорий граждан к поддержке на основе анализа нуждаемости. Предстоит усовершенствовать выделение средств на нужды образования и здравоохранения в целях обеспечения базового набора услуг, а также предоставление инвестиционных ресурсов в эти отрасли.
7. Предусмотренные в настоящем Заявлении меры экономической политики являются составной частью экономической стратегии Правительства Российской Федерации и Банка России, направленной на обеспечение макроэкономической и финансовой стабильности. К указанным мерам относятся сохранение взвешенной налогово - бюджетной и денежно - кредитной политики, проведение комплексной реформы налогово - бюджетной сферы, дальнейшее осуществление реформ в банковском секторе, решение проблемы неплатежей. Кроме того, Правительство Российской Федерации и Банк России намерены обеспечить большую информационную открытость своей деятельности.
II. Макроэкономическая стратегия
A. Среднесрочная стратегия
8. Правительство Российской Федерации и Банк России считают, что выполнение Комплексной программы позволит обеспечить устойчивое экономическое развитие на среднесрочный период, рост реального ВВП в среднем на 4 - 5 процентов в год, снижение темпов инфляции до 7 - 8 процентов. Экономический рост должен обеспечиваться за счет частных инвестиций, объем которых будет возрастать в результате проведения структурных реформ и улучшения инвестиционного климата при существенном росте расходов на конечное потребление в домашних хозяйствах по мере повышения производительности труда и роста реальных доходов. С увеличением объема инвестиций и импорта положительное сальдо счета текущих операций платежного баланса постепенно сократится (что отчасти будет отражением некоторого дальнейшего укрепления рубля в реальном выражении), однако состояние платежного баланса должно остаться сильным по мере увеличения прямых иностранных инвестиций, уменьшения оттока частного капитала и постепенного восстановления доступа на международные рынки капитала. Это позволит продолжить увеличение валовых международных резервов и обеспечить выполнение обязательств перед иностранными кредиторами.
9. В целях уменьшения долгового бремени России, укрепления устойчивости в налогово - бюджетной сфере и обеспечения платежей по государственному внешнему долгу Правительство Российской Федерации будет осуществлять в среднесрочной перспективе сбалансированную бюджетную политику, учитывающую уменьшение налоговой нагрузки на экономику и связанное с этим сокращение государственных доходов, а также выделение дополнительных ресурсов на проведение реформ, включая расходы на социальное обеспечение. Для этого потребуются упорядочение расходов по обязательствам государства, расходов в приоритетных областях экономики, а также реализация мер по увеличению доходов бюджета за счет повышения собираемости налоговых платежей. Правительство Российской Федерации продолжит работу по созданию более эффективной и прозрачной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами. Выполнение этих мер позволит повысить устойчивость налогово - бюджетной сферы, обеспечить выполнение в полном объеме обязательств перед кредиторами в среднесрочной перспективе и их постепенное сокращение.
10. При формировании экономической политики на среднесрочную перспективу Правительство Российской Федерации и Банк России учитывают различные факторы, влияющие на ход экономического развития. В частности, изменение цен на мировом рынке на экспортные товары Российской Федерации, значительная часть которых является сырьевыми ресурсами, оказывает непосредственное влияние на параметры бюджета и платежного баланса.
Наиболее сложным в части обеспечения финансовой сбалансированности и реализации бюджетной политики станет 2003 год, на который приходятся значительные объемы платежей по государственному внешнему долгу.
B. Меры макроэкономической и финансовой политики
в 2001 году
11. Основной целью экономической политики Правительства Российской Федерации и Банка России в 2001 году является создание условий для сохранения благоприятных тенденций в производственной и финансовой сфере. Основными целями в области экономической политики Правительства Российской Федерации и Банка России являются:
а) достижение роста ВВП в реальном выражении на 4 процента;
б) снижение инфляции до 14 процентов к концу 2001 года (декабрь к декабрю);
в) увеличение чистых международных резервов на 9 млрд. долларов США и достижение к концу 2001 года величины валовых международных резервов, эквивалентной примерно 6 месяцам импорта.
Налогово - бюджетная политика
12. Бюджетная политика предусматривает проведение реформы налоговой системы, совершенствование политики бюджетных расходов и межбюджетных отношений, сокращение нефинансируемых федеральных мандатов. Федеральный бюджет на 2001 год с учетом принятых поправок предусматривает первичный профицит на уровне 4 процента ВВП. В 2001 году Правительство Российской Федерации обеспечит в полном объеме выплаты по государственному внешнему долгу и продолжит консультации с официальными и другими кредиторами по урегулированию внешней задолженности бывшего СССР.
13. Налоговая реформа, начатая в середине 2000 года, предусматривает снижение налогового бремени, сокращение числа налогов, упрощение налоговой системы. С учетом прогнозируемой динамики макроэкономических показателей это может привести к снижению доходов расширенного правительства на 3 - 4 процента ВВП в 2001 году. Однако реализация налоговой реформы позволит повысить собираемость налогов, стимулировать вывод доходов из теневого сектора экономики, что минимизирует сокращение доходов бюджетной системы.
14. Произойдет увеличение доли расходов федерального бюджета в консолидированном бюджете, что отчасти объясняется увеличением финансовой помощи регионам для компенсации сокращения их собственных доходов и финансирования не обеспеченных финансовыми ресурсами их расходных обязательств. Доля других непроцентных расходов федерального бюджета в ВВП в целом не претерпит изменения по сравнению с 2000 годом.
15. Основное сокращение доходов произойдет на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации, что в целях сохранения сбалансированности этих бюджетов потребует совершенствования структуры их расходов. Предполагается, что расходы региональных бюджетов могут сократиться на 2 процента ВВП.
В то же время ожидается, что в 2001 году сокращение расходной части региональных бюджетов будет осуществлено за счет повышения доли оплаты населением затрат на содержание жилищно - коммунального хозяйства, а также сокращения расходов региональных дорожных фондов. В свою очередь, принимаемые Правительством Российской Федерации меры по совершенствованию межбюджетных отношений позволят перераспределить ресурсы федерального бюджета в пользу дотационных регионов, обеспечить сбалансированность их бюджетов и предотвратить образование кредиторской задолженности.
Денежно - кредитная политика и политика в области валютного курса
16. Меры в области денежно - кредитной политики и политики в области валютного курса будут направлены на снижение инфляции. Дальнейшее умеренное повышение реального курса рубля отвечает задачам экономического роста в среднесрочной перспективе. В то же время значительное укрепление реального курса может стать угрозой для устойчивости экономического роста. Банк России будет проводить интервенции на валютном рынке для сглаживания колебаний валютного курса при одновременном накоплении чистых международных резервов. Принимая во внимание оценку Правительством Российской Федерации и Банком России повышения спроса на деньги, эти интервенции будут частично стерилизованы для обеспечения предполагаемой динамики денежной базы. При этом Правительство Российской Федерации и Банк России будут отслеживать динамику инфляции и денежной базы и принимать необходимые меры, направленные на достижение уровня инфляции, предусмотренного в Комплексной программе.
17. Реализация денежно - кредитной политики будет осложняться сочетанием относительно сильного платежного баланса с неопределенностью в отношении устойчивости восстановления спроса на деньги. В случае более благоприятной динамики платежного баланса, нарастания давления на рубль в сторону повышения его курса, Банк России проведет необходимую стерилизацию в целях сдерживания роста денежной базы за счет использования имеющихся у него рыночных инструментов. Однако в связи с ограниченными возможностями Банка России использовать такие инструменты может потребоваться участие Правительства Российской Федерации в решении этой проблемы путем размещения на счетах Банка России части дополнительных доходов бюджета.
18. В целях повышения эффективности проводимой Банком России денежно - кредитной политики Правительство Российской Федерации совместно с Банком России будут добиваться принятия законодательных поправок, освобождающих Банк России от уплаты налогов при выпуске облигаций. В целях устранения оставшихся ограничений по выпуску этих облигаций (в том числе в части объема и срока их выпуска) к концу июня 2001 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее именуется - Государственная Дума) будут внесены предложения по изменению Федеральных законов "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О рынке ценных бумаг". Банк России будет в дальнейшем прибегать к увеличению норматива обязательных резервных требований только в исключительных случаях.
19. Правительство Российской Федерации намерено урегулировать свои финансовые отношения с Банком России, что позволит повысить эффективность проводимой денежно - кредитной политики. На основе финансовой отчетности Банка России за 1999 год, подготовленной в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (МСФО), за исключением стандартов по консолидации и гиперинфляции, в целях обеспечения адекватной капитализации Банка России Правительство Российской Федерации при необходимости переоформит достаточную часть своего долга Банку России в инструменты с рыночной процентной ставкой, процентные платежи по которым будут ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете, начиная с бюджета на 2002 год. Банк России будет продолжать обеспечивать надлежащую прозрачность своей деятельности, приступит к осуществлению плана выхода из состава акционеров российских загранбанков.
Платежный баланс, валютное регулирование и внешняя торговля
20. В 2001 году прогнозируется сохранение сильного платежного баланса. Положительное сальдо счета текущих операций достигло в 2000 году наиболее высокого уровня, составив более 17 процентов ВВП, однако в 2001 году ожидается его снижение примерно до 12 процентов ВВП. Это связано как с прогнозируемым снижением цен на энергоносители, продолжающимся восстановлением объема импорта, так и с замедлением темпов роста неэнергетического экспорта. Вместе с этим отток частного капитала должен несколько снизиться по мере роста доверия к проводимой экономической политике и улучшения инвестиционного климата.
21. Правительство Российской Федерации и Банк России не будут вводить новых ограничений в области валютного регулирования и внешней торговли. Правительство Российской Федерации подготовило проект Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем", направленный на предотвращение незаконных финансовых операций, и внесет его в апреле 2001 года в Государственную Думу. Правительство Российской Федерации будет стремиться обеспечить его принятие до конца июня 2001 года. Правительство Российской Федерации и Банк России продолжат сотрудничество со Специальной финансовой комиссией по проблемам отмывания денег (FATF).
22. В области внешней торговли Правительство Российской Федерации будет осуществлять подготовку к вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО). Для этого Правительство Российской Федерации продолжило унификацию и снижение импортных тарифов, упорядочение предоставленных льгот. Количество ставок тарифов было сокращено с семи до четырех. Уточненные предложения в области дальнейшей либерализации таможенных тарифов будут подготовлены к сентябрю 2001 года.
III. Структурные преобразования в целях укрепления
стабильности в среднесрочной перспективе
23. Проводимые в 2001 году структурные преобразования будут осуществляться по следующим ключевым направлениям: реформирование налогово - бюджетной сферы, банковского сектора и осуществление мер по решению проблемы неплатежей. Будет продолжена работа по повышению информационной открытости и совершенствованию управления.
А. Реформа налогово - бюджетной сферы
24. В предыдущие годы недостатки бюджетного планирования и системы налогообложения на различных уровнях бюджетной системы приводили к принятию нереальных обязательств в области расходов, нестабильному и неравномерному сбору налогов, несовершенному контролю за использованием бюджетных средств. Комплексная программа предполагает принятие широкомасштабных мер, направленных на преодоление указанных недостатков, в частности продолжение реформы системы налогообложения, рационализацию бюджетных расходов, включая проведение анализа эффективности государственных расходов и ликвидацию расходных обязательств, не обеспеченных бюджетным финансированием.
Приоритетные задачи на 2001 год
25. Приоритетными задачами по реформированию налогово - бюджетной системы являются:
а) принятие главы Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на прибыль;
б) дальнейшее совершенствование положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации;
в) осуществление мер по улучшению налогового администрирования;
г) ликвидация расходных обязательств федерального бюджета, не обеспеченных источниками финансирования;
д) преимущественное направление средств федерального бюджета на решение приоритетных задач при одновременном сокращении неэффективных расходов;
е) устранение несоответствия между различными уровнями законодательного закрепления расходных обязательств и фактическим осуществлением расходов;
ж) ликвидация кредиторской задолженности федерального бюджета;
з) завершение формирования системы федерального казначейства и создание условий для исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации через систему казначейства;
и) оптимизация списка бюджетных организаций и получателей бюджетных средств;
к) обеспечение информационной открытости бюджетов всех уровней и хода их исполнения.
Налоговая политика и администрирование
26. В 2001 году будет продолжено реформирование налоговой системы. Принятие части второй Налогового кодекса Российской Федерации является важным элементом налоговой реформы, направленным на стимулирование экономического роста. С 1 января 2001 года вступили в действие четыре главы Налогового кодекса, посвященные порядку взимания налога на добавленную стоимость (НДС), акцизов, подоходного налога и единого социального налога. Указанные главы обеспечивают расширение облагаемой базы НДС и ликвидацию ряда необоснованных льгот; переход к взиманию НДС и акцизов на неэнергетические товары и услуги по принципу страны назначения; повышение специфических акцизных ставок; введение единой ставки налога на доходы физических лиц в размере 13 процентов; сокращение взносов на социальное страхование с 39,5 до 35,6 процента от фонда заработной платы. Федеральный закон "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" предусматривает также сокращение налогов с оборота, которые планируется ликвидировать в 2003 году. Правительство Российской Федерации намерено внести в Государственную Думу проект закона о внесении в налоговое законодательство изменений, предусматривающих с 1 января 2003 года исчисление НДС и основных видов акцизов по методу начисления.
27. В первой половине 2001 года Правительство Российской Федерации приложит усилия, направленные на принятие главы Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на прибыль, которая предусматривает принятие к вычету всех обоснованных производственных затрат, перенос убытков на последующий десятилетний период и постепенную ликвидацию различных льгот и освобождений, включая льготу по инвестициям.
28. В 2001 году предполагается принять поправки к части первой Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие предоставление налоговым органам право взимать в соответствии с установленным порядком штрафы без обращения в суд (в случае, если налогоплательщик не оспаривает требования налоговых органов об уплате штрафа); ликвидацию возможности преднамеренного направления налогоплательщиками платежей через неплатежеспособные банки и увеличение возможностей налоговых органов в борьбе с уклонением от уплаты налогов при помощи трансфертного ценообразования и других операций, проводимых заинтересованными сторонами.
29. Кроме того, Правительство Российской Федерации осуществит ряд дополнительных мер, направленных на совершенствование налогового администрирования, включая сокращение в 2001 году до 2 месяцев срока возмещения НДС традиционным экспортерам, стимулирование добровольного исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств и повышение эффективности работы налоговых инспекций, в том числе за счет их реорганизации.
Политика в области расходов бюджета и социальных программ
30. Политика Правительства Российской Федерации в области расходов бюджета направлена в первую очередь на выполнение основных функций государства, включая социальную помощь, развитие здравоохранения, образования, поддержание правопорядка, а также на сокращение неэффективных расходов, связанных с предоставлением субсидий предприятиям и другим бюджетополучателям. Правительство Российской Федерации проведет в 2001 году обзоры государственных расходов по регионам и секторам экономики, результаты которых будут использоваться при составлении проектов федерального бюджета на 2002 год и последующие годы.
31. Основной задачей Правительства Российской Федерации в области реформирования системы социального обеспечения является осуществление эффективной защиты наиболее уязвимых слоев населения, включая улучшение пенсионного и социального обеспечения и предоставление равного доступа к основным социальным услугам, в частности, в области образования и здравоохранения. Другая часть социальных услуг должна предоставляться преимущественно на платной основе.
32. Большинство федеральных мандатов, не обеспеченных источниками финансирования, были приостановлены с 1 января 2001 года. В 2001 году Правительство Российской Федерации планирует подготовить решение по отношению к приостановленным федеральным мандатам, не обеспеченным источниками финансирования: отменить соответствующие мандаты либо определить средства для финансирования оставшихся федеральных мандатов, не обеспеченных источниками финансирования, с 1 января 2002 года.
33. В 2001 году Правительство Российской Федерации планирует продолжить повышение размера пенсий, обеспечивая при этом повышение жизненного уровня наименее обеспеченных пенсионеров. В ближайшие годы Правительство Российской Федерации также планирует осуществить общую реформу пенсионной системы, которая будет включать введение индивидуальных накопительных счетов.
34. Проводимая в настоящее время жилищная политика недостаточно эффективна и приводит к значительным затратам средств региональных бюджетов. Помимо широкого спектра реформ, направленных на обеспечение прав собственности и создание надежно функционирующего рынка жилищных услуг, Правительство Российской Федерации намерено строить межбюджетные отношения исходя из того, что субъекты Российской Федерации будут следовать утвержденному федеральному стандарту, предусматривающему поэтапный переход к полному возмещению затрат на оплату жилищно - коммунальных услуг начиная с 2004 года. Одновременно семьям с низким уровнем дохода будут компенсироваться затраты на повышение жилищных и коммунальных тарифов, включая предоставление субсидий для оплаты жилищных и коммунальных услуг.
35. В области промышленной политики Правительство Российской Федерации проанализирует возможности осуществления выплат в связи с сокращением рабочих мест, переподготовкой кадров, оказанием помощи в переселении работающих. В первую очередь это относится к градообразующим предприятиям, расположенным в регионах Крайнего Севера. Правительство Российской Федерации также осуществит меры по повышению гибкости рынка трудовых ресурсов, включая проведение обследования системы предоставления пособий по безработице, и будет стремиться обеспечить принятие к концу 2001 года нового Кодекса законов о труде Российской Федерации, положения которого усовершенствуют систему найма и увольнения.
Управление расходами бюджета
36. Совершенствование управления и контроля за бюджетными расходами является ключевым элементом стратегии Правительства Российской Федерации в налогово - бюджетной сфере на 2001 год. Правительство Российской Федерации приступило к инвентаризации организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, определяя при этом бюджетные учреждения, по обязательствам которых Правительство Российской Федерации несет субсидиарную ответственность. Финансирование других бюджетополучателей в целях устранения необоснованных требований к бюджету переводится со сметного финансирования на выделение средств для оплаты государственного заказа. Данная инвентаризация будет завершена, а меры в отношении оставшихся бюджетополучателей приняты в рамках подготовки федерального бюджета на 2002 год. До конца 2001 года все счета федеральных бюджетных учреждений по учету доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности будут переведены в органы федерального казначейства.
Правительство Российской Федерации предполагает начиная с 2002 года реорганизовать бюджетные учреждения, осуществляющие по своей сути коммерческую деятельность, в коммерческие организации. Кроме того, расходы бюджетополучателей Министерства обороны Российской Федерации третьего уровня будут осуществляться с конца сентября 2001 года через органы федерального казначейства. До конца 2001 года завершится перевод Министерства обороны Российской Федерации на казначейское обслуживание.
37. Кредиторская задолженность федерального бюджета, признанная по состоянию на 1 января 2000 года, была в основном погашена в 2000 году. В федеральном бюджете на 2001 год предусматриваются уплата непогашенного остатка задолженности и перевод ее части в государственные ценные бумаги в первой половине 2001 года. В целях недопущения образования новой кредиторской задолженности органы федерального казначейства будут начиная с 1 июля 2001 года осуществлять обязательную регистрацию расходных обязательств бюджетных организаций по оплате коммунальных услуг (в настоящее время минимальный порог для регистрации контрактов по коммунальным услугам составляет 20000 рублей).
Б. Реформа банковской системы
38. Динамика развития банковской системы свидетельствует о постепенном восстановлении банковской деятельности после кризиса 1998 года. В то же время для повышения эффективности реформирования банковской системы требуется принятие мер по дальнейшему совершенствованию правового обеспечения банковской деятельности.
Целями Правительства Российской Федерации и Банка России в этой сфере являются:
повышение эффективности и конкурентоспособности банковского сектора;
укрепление устойчивости банковского сектора;
минимизация системных банковских рисков;
повышение качества реализации банковским сектором функций по аккумулированию сбережений населения и предприятий, их трансформации в кредиты и инвестиции;
восстановление и укрепление доверия к российской банковской системе со стороны инвесторов, в том числе иностранных, а также населения;
предотвращение использования банковской системы для уклонения от уплаты налогов;
дальнейшее совершенствование управления государственными банками.
Для реализации этих целей Правительство Российской Федерации и Банк России предпримут меры по принятию Государственной Думой федеральных законов, защищающих права кредиторов и вкладчиков, расширяющих возможности банковского надзора, влекущих ликвидацию несостоятельных банков, способствующих повышению деловой квалификации сотрудников, осуществляющих регулирование и надзор за кредитными организациями. Будут приняты меры по повышению информационной открытости банковской деятельности и корпоративной структуры банков, обеспечению равноправной конкуренции банков независимо от форм их собственности.
39. Правительство Российской Федерации и Банк России будут осуществлять политику, направленную на ускорение темпов реформирования банковского сектора, разработают стратегию его развития. Государственная политика в отношении банковского сектора будет основываться на сохранении и укреплении рыночных принципов деятельности кредитных организаций, использовании косвенных методов воздействия на процессы, происходящие в банковской сфере. Влияние Правительства Российской Федерации и Банка России на банковскую систему будет осуществляться главным образом по линии совершенствования законодательства, регулирующего деятельность кредитных организаций, контроля за исполнением требований нормативных правовых актов. Непосредственное воздействие государства на деятельность кредитных организаций через участие в их капитале будет сокращаться. Задачами Правительства Российской Федерации и Банка России в отношении регулирования банковского сектора являются:
а) обеспечение невмешательства в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
б) обеспечение единообразного подхода к кредитным организациям или их клиентам;
в) обеспечение строгого соблюдения законодательно установленных принципов антимонопольного регулирования в целях содействия конкуренции на финансовых рынках;
г) развитие законодательных основ системы надзора за деятельностью кредитных организаций, совершенствование законодательства, препятствующего использованию банков для проведения незаконных операций и сомнительных сделок, в том числе направленных на отмывание доходов, полученных преступным путем.
Правовая и институциональная основа
40. Подготовленные Правительством Российской Федерации и Банком России поправки к Федеральным законам "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О банках и банковской деятельности" Государственная Дума планирует принять во втором чтении в апреле 2001 года. Вступление в действие указанных законопроектов предполагается в конце июня 2001 года.
Эти поправки устанавливают, что недостаточность капитала кредитной организации является основанием для обязательного отзыва лицензии на осуществление банковских операций, определяют процедуру ликвидации кредитной организации; обязывают кредитные организации приводить уставный капитал в соответствие с величиной собственных средств (капитала), определенной Банком России; ужесточают процедуры лицензирования кредитных организаций, особенно за счет повышения требований, предъявляемых к руководителям и акционерам (участникам) кредитных организаций; повышают требования к отчетности кредитных организаций. Указанные поправки направлены на совершенствование процедуры ликвидации кредитных организаций после отзыва у них лицензии и решение существующих в настоящее время проблем в области корпоративного управления банками.
Одним из важных вопросов реформы банковского сектора является принятие поправок к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" и к Гражданскому кодексу Российской Федерации, направленных на совершенствование порядка защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом, в случае банкротства (включая банкротство кредитных организаций). Правительство Российской Федерации намерено подготовить проекты соответствующих законов и приложить необходимые усилия для их принятия Государственной Думой до конца декабря 2001 года. Правительство Российской Федерации и Банк России предпримут в 2001 году необходимые усилия по внесению изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", предусматривающих выход Банка России из состава акционеров российских загранбанков.
41. Банк России и Правительство Российской Федерации придают большое значение совершенствованию прозрачности отчетности и повышению доверия к банковскому сектору. Банк России разрабатывает меры и осуществляет координацию деятельности кредитных организаций по приближению действующих стандартов бухгалтерского учета к Международным стандартам финансовой отчетности. Банк России подготовит финансовую отчетность за 2000 год в соответствии с МСФО, за исключением стандартов по консолидации и гиперинфляции. Финансовая отчетность Банка России за 2001 год будет доработана в целях приведения ее в большее соответствие с МСФО. Банк России осуществляет мониторинг пилотного проекта, разработанного при содействии ТАСИС и направленного на реформу действующей в кредитных организациях системы бухгалтерского учета и отчетности с целью введения усовершенствованной практики представления банками отчетности, начиная с 1 января 2002 года. До конца декабря 2001 года Правительство Российской Федерации и Банк России определят меры организационно - правового характера, необходимые для полного перехода организаций и банков на отчетность в соответствии с МСФО, и разработают график устранения имеющихся ограничений с целью обеспечить переход на МСФО с 1 января 2004 года.
42. В настоящее время еще не определена эффективно действующая процедура ликвидации банков, у которых Банк России отозвал лицензии. В этой связи Правительство Российской Федерации совместно с Банком России с учетом рассматриваемых в настоящее время в Государственной Думе изменений в банковском законодательстве разработает до конца июня 2001 года меры по совершенствованию процедуры ликвидации банков.
Действия в отношении проблемных банков
43. После внесения изменений в Федеральные законы "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности" Банк России совместно с собственниками банков примет меры по приведению уставного капитала отдельных банков в соответствие с величиной их собственных средств, в случае отсутствия такой возможности отзовет лицензии у банков на основании нового банковского законодательства. Банк России будет применять все предусмотренные федеральным законодательством меры, включая возбуждение процедур банкротства или ликвидации в отношении любых банков, реализация планов финансового оздоровления которых будет признана неудовлетворительной.
44. Деятельность государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" (АРКО) и перевод банков под ее управление будут осуществляться в соответствии с Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций". С июля 2000 года ни один банк не был переведен под управление АРКО. Основными задачами АРКО в 2001 - 2002 годах станут завершение реструктуризации уже переданных в его ведение банков и подготовка находящихся в его ведении реформируемых банков для повторной приватизации. Дальнейшая роль АРКО будет определена при разработке совместной стратегии развития банковской системы.
Стратегия в отношении банковского сектора
45. В рамках реализации стратегии развития банковского сектора Правительство Российской Федерации и Банк России будут содействовать рекапитализации банков и их слиянию. В среднесрочной перспективе будут приняты меры, предусматривающие перевод предприятий на Международные стандарты финансовой отчетности, улучшение защиты прав кредиторов и инвесторов.
До конца июля 2001 года Банк России проведет обзор деятельности в России банков, созданных с участием иностранного капитала, на основании которого к концу сентября 2001 года совместно с Правительством Российской Федерации разработает меры, содействующие расширению деятельности банков с участием иностранного капитала, в том числе по свободной репатриации прибыли. Правительство Российской Федерации и Банк России не будут вводить ограничений для участия иностранного капитала в банковском секторе.
46. До конца сентября 2001 года Банк России и Правительство Российской Федерации примут совместную стратегию, в основу которой будет положена концепция Банка России о развитии банковского сектора. При разработке стратегии развития банковского сектора будет учтена роль основных государственных банков, а также меры по повышению устойчивости работы частных банков и обеспечению недискриминационного конкурентного режима. Правительство Российской Федерации будет воздерживаться от создания новых государственных банков либо от предоставления действующим банкам привилегий. Обзор финансовой деятельности Сбербанка России силами внешних консультантов завершен, а анализ стратегии развития Сбербанка России начнется в ближайшее время с участием внешних консультантов. Ожидается, что он будет завершен летом 2001 года. В отношении Внешэкономбанка Правительство Российской Федерации намерено разделить функции агента по обслуживанию внешнего долга и функции кредитной организации. До середины 2001 года будет разработан план этой работы, а до конца сентября 2001 года - стратегический план развития создаваемой кредитной организации. В отношении Внешторгбанка до конца июня 2001 года Правительство Российской Федерации совместно с Банком России утвердят техническое задание для подготовки стратегического обзора, промежуточный отчет по которому будет подготовлен до конца сентября 2001 года, а окончательный отчет будет завершен до конца ноября 2001 года. Правительство Российской Федерации по согласованию с Банком России признало целесообразным руководствоваться сроком 1 января 2003 года в качестве предварительного ориентира выхода Банка России из капитала Внешторгбанка.
В. Проблема неплатежей
47. Несмотря на достижение финансовой стабильности, все еще остается нерешенной проблема неплатежей. Сохранение проблемы просроченной задолженности и практики платежей в неденежной форме является следствием недостаточных темпов реструктуризации предприятий и банков, остающихся проблем в налогово - бюджетной сфере, в особенности на региональном уровне.
48. Правительство Российской Федерации намерено решить эту проблему путем реализации комплексной стратегии, предусматривающей проведение структурных реформ и принятие мер по укреплению финансовой дисциплины в экономике. Правительство Российской Федерации примет меры, направленные на обеспечение более жесткого контроля за своевременностью уплаты налогов и проведения расчетов, развитие конкуренции и совершенствование корпоративного управления. Предусматривается соблюдение жестких бюджетных ограничений, которые будут служить стимулом для улучшения сбора платежей в денежной форме. В 2001 году Правительство Российской Федерации будет добиваться принятия новой редакции Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", устраняющей препятствия для применения процедуры ликвидации и предусматривающей более совершенную защиту кредиторов, требования которых обеспечены залогом. Законопроект будет разрабатываться в соответствии с международной практикой. Одним из ключевых элементов данной стратегии является совершенствование управления и реструктуризация в сфере естественных монополий. До конца июня 2001 года Правительство Российской Федерации разработает основные направления и меры по реструктуризации в области электроэнергетики.
49. На уровне федерального бюджета использование неденежных форм расчетов прекращено и не будет возобновляться в 2001 году. Правительство Российской Федерации намерено и далее сохранить запрет на использование налоговых зачетов. В проекте федерального бюджета на 2002 год будут предусмотрены, как и в 2001 году, средства на обеспечение оплаты потребления энергии предприятиями, финансируемыми из федерального бюджета. Правительство Российской Федерации обеспечит решение проблемы стратегических потребителей энергии. Правительством будут приняты необходимые меры, обеспечивающие полную оплату потребляемых тепла и электроэнергии небюджетными организациями. При этом будет предусматриваться финансирование бюджетных организаций в необходимом объеме. В 2001 году Правительство Российской Федерации будет добиваться внесения в Гражданский кодекс Российской Федерации изменений, позволяющих прекратить поставки тепла и электроэнергии населению в случае неуплаты.
50. Несмотря на достигнутые в целом положительные тенденции в вопросе неплатежей, эта проблема продолжает сохраняться на региональном уровне. Наиболее остро эта проблема стоит в ряде регионов Российской Федерации в городах с градообразующими предприятиями. Правительство Российской Федерации намерено осуществлять предоставление финансовой помощи наиболее уязвимым регионам при одновременном ужесточении финансовой дисциплины.
51. Обеспечение полноты платежей в денежной форме компаниям РАО "ЕЭС России" и ОАО "Газпром" по-прежнему остается важной задачей. Правительство Российской Федерации будет добиваться через своих представителей в совете директоров этих компаний ужесточения финансовой дисциплины в отношении потребителей энергоресурсов, в том числе путем принятия следующих мер:
жесткое применение практики отключения потребителей - неплательщиков либо - в случаях, когда это невозможно, - сокращение поставок энергоресурсов в соответствии с полученными платежами;
осуществление всех платежей РАО "ЕЭС России" и региональных энергетических компаний в денежной форме, включая оплату текущих налоговых обязательств и оплату всех текущих поставок;
предъявление со стороны ОАО "Газпром" к платежам к РАО "ЕЭС России" таких же требований, как и к платежам других коммерческих потребителей;
осуществление поставок газа ОАО "Газпром" всем газовым оптовым компаниям по прозрачному тарифу.
В настоящее время нефтяные компании и все естественные монополии обеспечивают полную оплату в денежной форме своих налоговых обязательств перед федеральным и региональными бюджетами. Правительство Российской Федерации будет настаивать на сохранении такого порядка и в дальнейшем. В 2001 году Правительство Российской Федерации будет добиваться постепенной отмены использования неденежных форм расчетов в энергетической отрасли. Правительство Российской Федерации будет настаивать на поэтапном увеличении платежей от потребителей в денежной форме, которые к концу 2001 года должны составить не менее (по расчету за IV квартал за исключением векселей): в ОАО "Газпром" - 80 процентов, в РАО "ЕЭС России" - 85 процентов, в ОАО "Транснефть" - 95 процентов и в МПС России - 95 процентов.
52. Правительство Российской Федерации отменило балансовые задания на поставку мазута на внутренний рынок и связанные с ними количественные ограничения на экспорт мазута. Балансовые задания и связанные с ними экспортные ограничения по сжиженному газу будут отменены до конца июня 2002 года. В первой половине 2001 года будет разработан план действий по решению вопросов устойчивой сбалансированности поставок на внутренний рынок нефти и нефтепродуктов экономическими методами - путем сохранения в случае необходимости относительно высоких экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, обеспечения своевременного и полного выделения бюджетных средств для расчетов за потребленные топливно - энергетические ресурсы по всем уровням бюджетной системы, создания системы ресурсного резервирования. Кроме того, Правительство Российской Федерации подготовит аналогичный план в отношении сжиженного газа. Будет сформулирован более подробный план решения возникающих в этой связи вопросов законодательного и бюджетного характера. Правительство Российской Федерации примет меры по обеспечению прозрачности процедуры доступа к экспортным нефтепроводам.
Г. Вопросы управления и обеспечения
информационной открытости
53. Правительство Российской Федерации и Банк России будут содействовать дальнейшему улучшению управления и совершенствованию информационной открытости при проведении экономической политики. В связи с этим Правительство Российской Федерации и Банк России будут руководствоваться рекомендациями, содержащимися в отчете о соблюдении Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно - кредитной и налогово - бюджетной политике, в отношении распространения данных, проведения денежно - кредитной, финансовой и налогово - бюджетной политики.
54. Банк России продолжит осуществление мер по обеспечению прозрачности своей деятельности. Правительством Российской Федерации и Банком России согласован план выхода Банка России из состава акционеров российских загранбанков. Первый этап плана предусматривает передачу в ведение Внешторгбанка до конца 2001 года этих дочерних банков в соответствии с действующим законодательством и требованиями надзорных органов соответствующих стран, при этом два дочерних банка будут переведены в первой половине 2001 года. В соответствии с рекомендациями надзорных органов иностранных государств Банк России сохранит определенную долю в капиталах указанных дочерних банков. Банк России подготовит к публикации финансовую отчетность по итогам 1999 года, разработанную в соответствии с требованиями МСФО, за исключением стандартов по консолидации и гиперинфляции. Банк России будет и далее составлять такую финансовую отчетность. Кроме того, Банк России опубликует информацию о квартальных обзорах за 2000 год практики управления резервами, подготовленных при содействии внешнего аудитора.
55. Меры Правительства Российской Федерации по обеспечению информационной открытости в налогово - бюджетной сфере будут сосредоточены на решении двух основных задач. Во-первых, получит дальнейшее развитие процесс управления бюджетом, а система исполнения бюджета через органы федерального казначейства будет реализована в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Во-вторых, будут приняты меры по выполнению установленных Правительством Российской Федерации целевых показателей в налогово - бюджетной сфере и обеспечению прозрачности бюджетов всех уровней.
Председатель Правительства
Российской Федерации
М.КАСЬЯНОВ
Председатель Центрального банка
Российской Федерации
В.ГЕРАЩЕНКО
Одобрено
на заседании
Совета директоров
Центрального банка
Российской Федерации
6 апреля 2001 года
Одобрено
на заседании Правительства
Российской Федерации
13 апреля 2001 года