Федеральные органы государственной власти осуществляют контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Порядок осуществления контроля регулируется законодательством Российской Федерации.
Под контролем понимается вид деятельности, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, соблюдения законности, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан. Видами контроля являются: контроль органов государственной власти, судебный, прокурорский (надзор), ведомственный, общественный.
Статьи 10 и 11 Конституции РФ провозглашают, что государственная власть в Российской Федерации подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами РФ. В соответствии с принципом разделения властей каждая из ветвей власти выполняет только ей свойственные функции, подразделяемые по видам государственной деятельности. Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент РФ. Не относясь ни к одной ветви власти, Президент РФ, являясь главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод граждан, обеспечивает согласованность и взаимодействие между ними.
В комментируемой статье установлено, что за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, контроль осуществляют только федеральные органы государственной власти. До внесения изменений в эту статью Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ правом контроля обладали также органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Однако п. 4 ч. 1 ст. 38 Закона об органах, исполняющих уголовные наказания, наделяет правом контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы также законодательные и исполнительные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Нет ли противоречия между двумя этими главными для отрасли уголовно-исполнительного права законами? Здесь затрагивается важная для теории данной отрасли права проблема: может ли уголовно-исполнительное законодательство развиваться как отрасль, находящаяся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, или по-прежнему останется в исключительном ведении Российской Федерации, как это закреплено в п. "о" ст. 71 Конституции РФ. Законодатель недвусмысленно выразил свою позицию в упомянутом Федеральном законе от 22.08.2004 N 122-ФЗ, не только изъяв у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления контрольную функцию, но и возможность повышать осужденным размер расходуемых ими средств, признав утратившей силу ч. 4 ст. 88 УИК РФ. В то же время рассогласованности в отношении контроля, по существу, нет и в настоящее время, поскольку Закон об органах, исполняющих уголовные наказания, наделяет субъекты РФ и органы местного самоуправления правом контроля только за уголовно-исполнительной системой, а не за всеми учреждениями и органами, исполняющими наказания. В состав последних входят в том числе суды (см. комментарий к ч. 3 ст. 16 УИК РФ) и командование воинских частей, правом контроля за которыми указанные субъекты не обладают.
Обладая широкими полномочиями, предоставленными ему как главе государства, Президент РФ охватывает в своей работе все стороны государственной деятельности: от формирования федеральных органов государственной власти и участия в функционировании исполнительных органов государственной власти до формирования внешней политики и обеспечения обороны государства. Контролируя деятельность всех органов исполнительной власти в государстве, Президент РФ осуществляет контроль и в отношении учреждений и органов, исполняющих наказания. Реализуя свои контрольные функции, он вправе участвовать в выработке уголовно-исполнительной политики (см., например, Указы Президента РФ от 08.10.1997 N 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" <1>, от 28.07.1998 N 904 "О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации" <2>), в законотворчестве, формировании федеральных органов и руководителей федеральных органов исполнительной власти (см., например, Указ Президента РФ "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний", которым утверждено Положение о ФСИН России), принимать решения о помиловании осужденных, беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4683.
<2> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3841; 2005. N 19. Ст. 1787.
Контрольные функции двухпалатного представительного (законодательного) органа государственной власти РФ - Федерального Собрания, состоящего из Совета Федерации и Государственной Думы, - достаточно разнообразны: от принятия федеральных законов и внесения в них изменений и дополнений до участия в формировании исполнительных органов государственной власти и заслушивания их руководителей с отчетами. Государственная Дума обладает исключительным правом объявления амнистии. В рамках своих полномочий контроль деятельности органов исполнительной власти любого уровня могут осуществлять и депутаты обеих палат Федерального Собрания, в том числе и в связи с обращениями, заявлениями и жалобами осужденных, поступившими в их адрес.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. Обеспечивая выполнение одной из важнейших задач, стоящих перед ним, - осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, - Правительство РФ согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 02.03.2007) <1> организует исполнение и ведет систематический контроль исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров федеральными органами исполнительной власти, включая органы и учреждения, исполняющие наказания. Применительно к комментируемой статье данная функция реализуется участием Правительства РФ в формировании уголовно-исполнительной политики, ее материальном и ресурсном обеспечении (см. Постановление Правительства РФ от 05.09.2006 N 540 "О Федеральной целевой программе "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)" (в ред. от 19.05.2007) <2>), издании нормативных правовых актов, регулирующих порядок и условия отбывания наказания (см., например, Постановление Правительства РФ о минимальных нормах питания осужденных к лишению свободы), а также в непосредственном контроле выполнения учреждениями и органами, исполняющими наказания, поставленных перед ними задач.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147.
<2> СЗ РФ. 2006. N 39. Ст. 4075.
Особое место в системе государственного контроля деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, занимает Уполномоченный по правам человека в РФ. В соответствии со ст. 1 Закона об Уполномоченном по правам человека целями деятельности Уполномоченного являются обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Рассматривая поступившие в его адрес жалобы на решения или действия государственных органов или должностных лиц, при условии, если заявитель ранее уже обжаловал эти действия или решения в судебном или административном порядке, но не удовлетворен принятым решением, Уполномоченный согласно ст. 23 названного Закона вправе беспрепятственно посещать все органы государственной власти, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, и проводить проверку их деятельности.